党中央、国务院相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》等重要文件，就生态文明建设和环境保护工作做出了一系列重大决策部署，排污权有偿使用和交易工作正式纳入生态文明体制改革顶层设计。排污权交易作为一项创新工作，国内没有明确的标准和统一的范例。各地在出台规章制度时，往往因为没有明确规定而被质疑。为此，笔者认为，当前要推动排污权交易，还需要完善以下六大体系。
一是法律制度体系。要从法律上确定环境资源产权制度，确认排污权的资产属性，明确排污权有偿使用和市场交易的法律地位。要对排污权初始分配、有偿使用、市场交易做出统一规定，明确各相关方的权利、义务和责任，对无证排污、超量排污等行为明确罚则。要鼓励试点地区制定排污权有偿使用、储备交易、抵押贷款等配套管理办法，开展地方立法探索。
二是分配核定体系。初始分配是排污权交易工作的前提和基础。要明确区域总量控制目标和初始排污权分配方法，确定初始分配和有偿取得的条件、程序、时限要求，建立排污权动态管理台账。要充分考虑排污情况的复杂性，以达标排放为前提，以现有产能为基础，以区域总量为上限准确核算初始分配量，鼓励企业结合实际自愿减少初始分配量，并充分兼顾不同企业、不同项目。要保持政策的连续稳定性，禁止无依据调整指标，禁止随意限制富余指标上市交易。
三是价格标准体系。价格杠杆在市场经济中具有导向作用甚至是决定性作用。一级市场体系中，排污权有偿方式、有偿标准、使用周期是界定环境资源产权的重要标准，也是试点工作难点。笔者认为，政府应当根据环境资源稀缺程度、社会经济发展水平、企业承受能力和各区域实际情况等，统一制定有偿使用收费标准和收费方式。试点初期，重在建立有偿使用规则和资源产权意识，有偿使用收费标准可以低价起步，逐步提高。
二级市场体系中的交易价格应该由市场决定，随市场供求关系而波动。政府可以制定交易指导价。交易指导价应高于初始排污权有偿使用价格，较大的价差可以激励企业治污减排。
四是交易流通体系。健全完善的排污权交易市场应该具备以下特征：能够让市场规则发挥重要作用，使环境资源合理有序流转；能够让价格杠杆发挥重要作用，切实降低全社会整体治理成本；能够让经济政策发挥重要作用，切实保障排污单位的减排收益和减排动力。
笔者认为，培育良好的排污权交易市场，需要做好以下工作：搭建交易平台，及时收集和发布指标供需信息，为参与交易的企业提供更多交易信息与交易机会；约束现有单位持权排污、超量购买，改变只有新改扩建设项目买指标的现状，形成新的市场交易增长点；探索跨区域流域的排污权交易机制，扩宽流通渠道；积极培养指标出让方。转让收益高于有偿成本可解决排污单位的惜售心理。湖南每年向减排企业送达《富余排污权指标权益告知函》，主动上门告知企业关于富余指标的价值、权益和转让途径，申请转让企业明显增多。
五是宏观调控体系。要切实发挥政府在排污权交易工作中的宏观调控作用。做好政策引导，完善政策制度，创造公平的市场竞争环境。加强市场监管，严厉打击投机取巧、市场垄断、囤积居奇等行为，禁止滥用和非法转让排污指标，保障交易合法性。加强宏观调控，不断完善政府收储投放制度。市场供过于求时，及时实施回购储备；供不应求时，及时投放储备指标。优先安排企业指标上市交易，政府不与企业争利益。
六是执法监管体系。强有力的执法监管是交易机制运行的根本保障。要通过不断完善污染源监测监控体系，加强信息公开和公众监督，加大监管检查和处罚力度，严把交易审批关和排污许可关。对无证排污、无权排污、超量排污等行为进行严厉处罚，切实提高违法成本，让污染者付费原则真正发挥重要作用。
作者单位：湖南省排污权储备交易中心
