近期财政部的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》（下称PPP法）征求意见结束。2015年是PPP元年，国内项目出现井喷，然而此前的PPP项目大都是野蛮生长，缺乏法律法规政策指导下的规范化操作。随着《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（〔2015〕42号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）等政策的出台，PPP操作逐步走入正轨。这部千呼万唤始出来的《政府和社会资本合作法》更将对如火如荼开展的PPP项目提供法律保障，明确操作过程中的争议性问题，令PPP迈出决定性的一步。
PPP法以立法的形式对以下问题进行了界定：
一、理顺了PPP领域的政府管理架构
财政部和发改委等有关部门都出台了有关PPP的政策措施，导致在PPP项目运作管理中各部门责权利划分不明确的问题。PPP法的出台确定了以财政部门为主导的政府管理架构，一定程度上理顺了各部门的关系。第六条确定了国务院财政部门负责指导协调、监督管理全国政府和社会资本合作工作，县级以上人民政府财政部门负责指导协调、监督管理本级行政区域内的政府和社会资本合作工作。实际上早在42号文里就强调了财政部的重要职能，提出“财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制”。PPP法更加明确地提出了财政部门的主导、协调、监管职能。
二、对政府和社会资本合作类型的界定体现了生态文明、事业单位改制等国家战略，有力地引导了各地基础设施建设和公共服务供给的侧重点
PPP法提出PPP合作项目包括基础设施类项目和公共服务类项目。“基础设施类项目包括公路、铁路、港口、机场、城市轨道交通、供水、供暖、燃气和污水垃圾处理等项目，公共服务类项目包括环境保护、大气污染治理、教育培训、公共医疗卫生、养老服务、住房保障、行政事业单位房产运行维护等项目。”
对比42号文的项目范围，PPP法的范围更加细化，增加了大气污染治理、行政事业单位房产运行维护等领域，体现了国家对环境治理、事业单位改制的侧重方向。
三、体现了政府与社会资本合作的市场化运作机制，突出“利益共享、风险分担、灵活调整”的原则
在权益风险配置条款中，明确政府和社会资本合作应当由市场在资源配置中起决定性作用；
在风险分担方面，PPP法给出了浓重的一笔：在PPP法对PPP项目特征界定的时候，突出项目的风险分担性；第四十七条应急预案条款规定应当制定突发事件应急预案，保障公共产品或服务的正常供给。
利益共享、风险分担的市场化体现方式：第二十七条价格确定和调整条款中，要求合作项目连续三年收益过高或过低，幅度超过合作协议约定的，应当调整政府付费标准；第二十八条政府承诺条款中，明确为保障社会资本收益，政府在一定范围内的承诺，特别是项目所用地可以采用划拨或者作价入股的方式提供给项目公司。
在合作协议的具体内容及边界条件设置上，《征求意见稿》强调合作期限、收益取得、价格调整、政府承诺、风险分担和融资。其中值得关注的几个点，一是PPP项目可以没有项目公司，合作协议可由政府方和社会资本直接签订。二是合作期限一般不少于25年。三是连续三年收益过高或过低，则应启动调价机制。四是明确提出法律、政策及最低需求风险由政府承担。五是在融资渠道方面消除灰色地带，允许项目收益权质押。在政府付费纳入预算管理这个重要问题上，《征求意见稿》第八条（财政资金管理）和第二十八条（政府承诺）作出正面表态，但并未就此进行强制性规定，实操层面仍然会是各方博弈的焦点。
无法忽视的是，《征求意见稿》在“合作协议”相关问题上所展现出来的立场和逻辑，与传统意义上的特许经营显得有些格格不入。与《征求意见稿》推崇的平等合作不同，特许经营强调市场准入，强调政府授权，最高人民法院更将特许经营协议直接定性为行政协议（见《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》）。这是不是说明PPP和特许经营自此就要正式分道扬镳了？也不尽然。无论是从项目类型，还是收益方式来看，《征求意见稿》都难免与既有的大量特许经营项目（包括财政部PPP试点项目）发生交集，并很有可能与国家发改委正在牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》存在相互矛盾之处。事关PPP模式顶层设计，对于此等完全可以预见的法律冲突，相关部门不可不察。
四、突出对项目实施的审批和监管的规范性
PPP法对项目的评审主体和监督主体给予了明确的界定：首次提出以财政部门为主体的联合评审机制，突出以行业主管部门为主体的绩效评价机制。第十七条确定县级以上人民政府部门依据其职责范围作为实施单位，但是尚未明确实施主体和绩效评价主体是否一致。
五、明确了政府责任，突出公众监督职能，重视规范政府行为
PPP法倡导对项目公司、实施单位、监管部门等有关主体的公众监督，以规范PPP项目的市场运行秩序。
第四十八条投诉处理明确合作项目厉害关系人、服务对象或社会公众有权利对社会资本和项目公司进行监督；第五十一条明确了违反政府采购的法律责任，第五十二条和五十三条明确了实施单位和监管部门的法律责任。
六、创新和完善PPP项目金融机制，提升项目可融资性
PPP法明确了不动产资产、土地使用权等多种权利可进行抵押、质押。
第二十条金融机构参与条款规定，有关金融机构可以在社会资本选择阶段参与制定市场化融资方案；明确了项目资产抵押和质押的范围，提升项目可融资性，特别提出项目的动产不动产资产、土地使用权、股权、收益权等财产和权利的融资担保作用。
七、明确PPP项目有关实施细则
PPP法在项目出资结构、运营年限、合作协议约定与解除等诸多层面，细化了PPP项目的实施细则。
如第二十三条规定，本级人民政府出资企业可以参股项目公司，但并未强制规定政府方出资；《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号文）规定基础设施和公用事业特许经营期限一般不超过30年，PPP法第二十六条规定PPP项目合作期限一般不少于25年，进一步明确了PPP合作期限；为保持合作的长期性和稳定性，PPP法第三十三条规定，除法律法规另有约定或合作协议另有约定外，合作双方不得单方解除协议。
八、负面清单管理原则
《征求意见稿》第七条（监管原则）提及“负面清单管理”，潮意盎然。
“负面清单”一词，在国内最早出现于2013年的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。2015年，国务院发布《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，负面清单这个原本局限于外商投资管理的词汇，在中国语境下已然成为一个面向全国的市场管理模式。《征求意见稿》与时俱进，可以点赞。
与负面清单管理相关，《征求意见稿》规定省级财政会同发改及行业主管部门制定PPP指导目录，报本级人民政府批准后发布。相应的，PPP实施方案即应根据指导目录提出，纳入目录的项目也应通过物有所值评价和财受力论证。
考虑到该目录与PPP项目类型之间的密切关联，及其可能牵扯的部门管理权限之争，指导目录的出台想必还需时日。
九、社会资本自提
《征求意见稿》在财政部113号文的基础上更进一步，明确规定社会资本可以根据PPP指导目录，向有关行业主管部门（而非财政部门）提出PPP实施方案建议，即所谓“社会资本自提”，并由行业主管部门审查并提出评审意见。
第十九条（社会资本自提补偿）为自提靠谱实施方案却又最终落选的社会资本考虑了制作成本补偿，虽然不确定能在多大程度上激发或者保护社会资本自提的积极性，但重在诚意，聊胜于无。
十、联合评审
《国办发42号文》提出PPP要”建立项目实施方案联评联审机制“，《征求意见稿》第十六条（联合评审）对此加以响应和落实，规定由财政部门会同其他部门对PPP实施方案进行联合评审，并报请同级人民政府批准。
可能是考虑到部门之间经常存在的意见分歧，以及实施方案在项目实操层面普遍存在的协调问题，《征求意见稿》进一步规定，当实施方案存在较大争议时，由财政部门委托专门机构进行第三方评估后报请同级人民政府决定。财政在PPP项目当中的主导地位由此亦可见一斑。
十一、绩效评价结果的影响
《国办发42号文》提出要建立PPP项目全生命周期绩效管理机制，“将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据”。《征求意见稿》虽然对此着墨不多，但也明确提出行业主管部门会同财政部门进行绩效评价，并依据绩效评价结果调整政府付费和可行性缺口补助（见第四十五条）。
《征求意见稿》没有将绩效评价结果与使用者付费挂钩，这一点与《国办发42号文》不尽一致，不知道是不是疏忽所致。
十二、争议解决怎么破
在这个问题上，《征求意见稿》的态度和逻辑都非常清晰。即PPP属于政府和社会资本合作，双方之间是“平等协商”的关系，其合法权益应当受到“平等保护”（见第四条（合作原则））。因此，理所当然的，双方之间的争议解决应当适用民事诉讼或仲裁（见第四十九条（争议解决）），而不是行政复议或行政诉讼。
如前文所述，PPP合作协议的上述定性，PPP和特许经营之间的交集，最高人民法院（及国家发改委）对特许经营协议的定性，这三者之间的潜在冲突仍然存在，没有解决。PPP从业人员在项目实操层面，务必对此事项加以重视，并视项目实际情况采取相应的风险规避措施。
十三、有无其他新意？
《征求意见稿》还有几个方面与此前口径不同。一是规定PPP实施单位应为县级以上人民政府有关部门，从而基本取消当地国有公司作为实施单位的空间（见第十七条）。二是提及“全面履约”，要求“政府换届、负责人变更、实施单位职能调整、合并分立或撤销不得影响合作协议履行”（见第三十四条）。三是规定移交资产的“性能测试”，且对合作期限正常结束和提前终止一视同仁。这些要求下一步如何与PPP项目实际操作接轨和落地，是相关各方都需要考虑的问题。
总的来看，《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》的基因主要来源于《国办发42号文》，并对2014年以来全国PPP项目实践的经验和教训都有所借鉴。有思路，有想法，也有一些新提法，但能不能在今后的PPP工作当中真正做到有办法，仍然有待观察。
PPP法征求意见稿 汪金敏建言七大困惑
（注：以上图片来源微信号‘三头小猪’）
附：政府和社会资本合作法（征求意见稿及其说明）
文件1：《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》
文件2：关于《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》的说明
中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）
第一章 总则
第一条【立法目的】为了规范政府和社会资本合作，创新公共产品和服务供给模式，鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务的提供，提高公共产品和服务的质量和效率，制定本法。
第二条【适用范围】中华人民共和国境内的政府和社会资本合作，适用本法。
第三条【定义】本法所称政府和社会资本合作，是指政府和社会资本以合作协议的方式提供公共产品和服务的行为。
第四条【合作原则】政府和社会资本合作应当遵循诚实守信、平等协商、风险分担、互利共赢、公平竞争的原则，合作各方的合法权益受平等保护。
第五条【权益风险配置】政府和社会资本合作应当由市场在资源配置中起决定性作用；更好发挥政府作用，优化权益风险配置。
第六条【管理体制】国务院财政部门负责指导协调、监督管理全国政府和社会资本合作工作，并会同有关部门制定政府和社会资本合作综合性政策措施。国务院发展改革、国土资源、住房城乡建设、交通运输等有关主管部门按照各自职责负责有关政府和社会资本合作政策的制定和监督管理工作。
县级以上人民政府财政部门负责指导协调、监督管理本级行政区域内的政府和社会资本合作工作。县级以上人民政府发展改革、国土资源、住房城乡建设、交通运输等有关主管部门在各自职责范围内负责政府和社会资本合作项目实施和监督管理工作。
第七条【监管原则】政府和杜会资本的督管理部门应当依据负面清单管理原则依法确定各自监管范围、监管方式、监管标准和监管流程。
第八条【财政资金管理】政府和社会资本合作所需财政资金应当结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算管理，确保支出透明、规范、有效。
第二章 政府和社会资本合作项目的产生
第九条【项目特征】政府和社会资本合作项目（以下简称合作项目）应当具有如下基本特征：
（一）具有公共性、公益性；
（二）风险可分担；
（三）满足物有所值评价；
（四）法律法规规定的其他要求。
前款所称物有所值评价，是指与政府提供公共产品和服务的传统模式相比，社会资本参与能有效降低项目全生命周期成本、提高公共产品和服务质量效率。
第十条【项目类型】合作项目包括基础设施类项目和公共服务类项目。
基础设施类项目包括公路、铁路、港口、机场、城市轨道交通、供水、供暖、燃气和污水垃圾处理等项目；公共服务类项目包括环境保护、大气污染治理、教育培训、公共医疗卫生、养老服务、住房保障、行政事业单位房产运行维护等项目。
第十一条【指导目录】省级人民政府财政部门会同本级发展改革部门和有关行业主管部门制定政府和社会资本合作指导目录，报本级人民政府批准后发布。
政府和社会资本合作指导目录制定过程中，应当向社会公开征求意见。
第十二条【项目评价和论证】纳入政府和社会资本合作指导目录的项目应当通过物有所值评价和财政承受能力论证。
第十三条【实施方案的提出】县级以上人民政府有关行业主管部门应当依据本地区发展规划、经济社会发展需求，根据政府和社会资本合作指导目录，提出政府和社会资本合作实施方案。
第十四条【实施方案的内容】实施方案应当包括以下内容：
（一）合作项目名称和实施单位；
（二）合作项目的基本情况和经济技术指标；
（三）社会资本应当具备的条件及选择方式；
（四）合作项目运作方式及期限；
（五）合作项目投资总额、预期收益、支付方式、价格及其测算；
（六）合作项目融资方案；
（七）合作项目风险分配方案；
（八）需要政府提供的支持措施；
（九）合作项目满足物有所值评价的基本情况；
（十）其他事项。
第十五条【社会资本自提】社会资本可以根据政府和社会资本合作指导目录，向有关行业主管部出政府和社会资本合作实施方案建议。实施方案建议应当包括本法第四条规定的除实施单位、社会资本应当具备的条件及选择方式以外的其他内容以及自身优势条件。行业主管部门负责评估审查实施方案建议，提出评审意见。
第十六条【联合评审】县级以上人民政府财政部门会同其他有关部门，对政府和社会资本合作实施方案进行联合评审，报请同级人民政府批准。
参加联合评审的部门对实施方案存在较大争议的，由县级以上人民政府财政部门委托专门机构进行第三方评估后报请同级人民政府决定。
第十七条【实施单位确定】县级以上人民政府有关部门依据其职责范围作为实施单位，负责有关合作项目实施方案的具体实施工作。
第十八条【社会资本的选择】实施单位应当根据经批准的实施方案，按照政府采购有关法律制度规定程序选择社会资本，并进行公示。
社会资本选择的具体办法由国务院财政部门会同有关部门制定。
第十九条【社会资本自提补偿】被采纳的政府和社会资本合作实施方案建议的提出者，未被依法选择为社会资本的，有权获得制作实施方案建议的成本补偿。
补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定。
第二十条【金融机构参与】有关金融机构可以在社会资本选择阶段参与制定市场化融资方案。
第二十一条【合作协议】实施单位应当根据经批准的实施方案与选定的社会资本签订政府和社会合作协议（以下简称合作协议）。
需要为合作项目设立专门项目公司的，项目公司成立后，由项目公司与实施单位签署关于承继合作协议的补充协议。
笫二十二条【项目审批】实施单位和社会资本根据合作协议和经批准的实施方案，依法办理合作项目设计、规划、用地、建设、收费等审批手续时，有关部门应当简化办理手续，优化办理流程，对于本部门根据本法第十六条提出的意见已经明确的内容不再作实质性审查。
第二十三条【项目公司成立】根据合作协议需要成立项目公司的，社会资本应当按照约定依法成立项目公司。本级人民政府出资企业可以依法参股项目公司，参股比例由项目实施单位与社会资本双方协商确定。
第三章 政府和社会资本合作协议
第二十四条【协议内容】合作协议应当包括以下内容：
（一）合作项目名称、内容、运作方式及期限；
（二）项目公司经营范围、注册资本等；
（三）合作项目的融资；
（四）合作项目设计、建设、运营、维护的标准和监督管理；
（五）收益取得方式；
（六）价费及其调整机制；
（七）履约担保、权益配置和风险分担；
（八）合作各方的权利和义务；
（九）政府方的监督和介入；
（十）合作项目资产所有权归属及移转；
（十一）合作协议变更、提前终止及补偿；
（十二）合作期满移交：
（十三）违约责任与争议解决；
（十四）其他应当约定的事项。
有关行业主管部门会同财政部门制定合作协议指南或示范文本。
第二十五条【收益取得】合作协议可以约定社会资本通过下列方式取得合理收益：
（一）政府付费；
（二）向使用公共产品或服务的用户收费；
（三）可行性缺口补助，包括与合作项目相关的其他配套开发经营权益；
（四）经县级以上人民政府依法批准的其他方式。
第二十六条【合作期限】政府和社会资本合作期限应当根据行业特点、所提供公共产品、服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，一般不少于25年。
第二十七条【价格确定和调整】合作协议应当约定合作项目定价的依据、标准，调价的条件、方法和程序等内容。实施单位应当定期对合作项目建设运营情况进行检查监督，并对运营成本和收益进行监测。
合作项目连续3年收入过高或过低，幅度超过合作协议约定的，应当按照合作协议调整政府付费标准，或公共产品和服务的价格。
第二十八条【政府承诺】政府可结合项目物有所值评价和财政承受能力论证情况，为保证社会资本取得合理收益，在合作协议中承诺有关土地使用、防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的费用支出、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容，涉及资金支出的纳入政府预算进行管理。
需要政府付费或提供可行性缺口补助的市政基础设施项目和公共服务项目，县级以上人民政府可以将项目所需用地采取划拨或者作价入股方式提供。但用于与合作项目相关的配套开发用地除外。
第二十九条【风险分担】合作协议中应当合理分配合作项目风险，原则上合作项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策、最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
第三十条【融资担保】社会资本或项目公司有权处分的下列 财产和权利可以抵押、质押：
（一）项目公司的财产，包括动产和不动产；
（二）项目公司的土地使用权；
（三）项目公司的股权；
（四）合作项目的收益权；
（五）法律法规规定的可以抵押、质押的其他财产和权利。
第三十一条【融资方式】社会资本或项目公司可通过以本法第三十条规定的财产和权利抵押、质押贷款、资产证券化等方式融资，具体办法由国务院银行、证券、保险行业监管机构制定。
第三十二条【协议的变更】合作期限内，确需变更合作协议的，合作各方应当在协商一致的基础上签订补充协议。合作协议内容发生实质性变化的，应当报原批坟机关批准。
第三十三条【不得解除协议】除法律法规另有规定或合作协议另有约定外，合作各方在合作期限内不得单方解除合作协议。
第四章 政府和社会资本合作项目的实施
第三十四条【全面履约】合作协议各方应当遵循诚实信用原则，按照合作协议的约定全面履行义务。除法律法规另有规定外，实施单位和社会资本任何一方不履行合作协议约定义务或者履行义务不符合约定要求的，应当承担继续履行、采取救措施或者赔偿损失等违约责任。
政府换届、负责人变更、实施单位职能调整、合并分立或撤销不得影响合作协议履行。
第三十五条【社会资本权利限制】未经依法批准或者合作协议约定，社会资本或项目公司不得擅自转让股权和核心资产，不得将合作项目的设施.土地和项目收益权等相关权益用于合作项目之外的用途，不得以上述对产和权利为他人提供担保。
第三十六条【社会资本普遍服务义务】社会资本应当根据有关法律法规、标准规范和合作协议，提供普遍、优质、持续、无差别的公共产品或者服务。
第三十七条【项目建设验收】合作项目建设完成后，实施单位应当依法验收。逾期未完成或不符合合作协议约定的验收标准的，实施单位有权要求社会资本或项目公司在限期内完工、采取补救措施或者赔偿损失。
第三十八条【临时接管】社会资本或项目公司违反合作协议的约定，影响公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，县级以上地方人民政府有权临时接管合作项目，直至启动合作项目提前终止程序。
县级以上人民政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，根据合作协议约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司承担的临时接管费用，可以从其获得的终止补偿中扣减。
临时接管期限内项目公司恢复正常经营能力的，接管程序终止。临时接管期限届满后项目公司解散、合并或者依法破产的，终止接管转入重组或破产清算程序。
第三十九条【项目重启或政府回收】合作协议提前终止后，实施单位根据项目进展情况，按照本法第十八条的规定重新选择社会资本。
在一定期限内能重新选择社会资本，影响公共产品或服务提供的，县级以上人民政府应当予以回购。
第四十条【项目移交】合作期限结束或者合作协议提前终止后，社会资本或项目公司应当将项目资产、技术、人员、资料和相关权益，以合作协议约定的条件和程序移交给当地县级以上人民政府。有关行业主管部门应当对移交资产进行性能测试，确认项目资产功能的完整性以及知识产权和技术法律文件的有效性。社会资本或项目公司应当配合做好项目公司应当配合运营平稳过渡相关工作。
第四十一条【资料保存】社会资本或项目公司应当对合作项目设计、建设、运营、维修、保养过程中有关资料进行归档保存。
社会资本或项目公司应当按规定的时间将中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、董事会决议等报实施单位备案。
第四十二条【赔偿补偿】政府依法征收、征用合作的项目的财产、指令社会资本或项目公司提供合作协议约定外的公共产品或 服务的，或者因法律法规或政策调整损害社会资本预期收益的，政府应当依法予以相应补偿或支付相应费用。
第五章 监督管理与争议解决
第四十三条【行业监管】县级以上人民政府有关行业主管部门应当根据职责分工制定相关领域合作项目进行监管要求和标准。
第四十四条【监管职责】合作期限内，县级以上人民政府有关部门应当按照各自职责对合作项目进行盟督管理。
第四十五条【绩效评价】县级以上人民政府有关行业主管部门会同财政部门对合作项目进行绩效评价。合作项目的绩效评价可以委托第三方机构进行。
县级以上人民政府财政部门根据绩效评价结果，依据合同约定对政府付费、可行性缺口补助进行调整。
第四十六条【信息公开】实施单位、社会资本或项目公司应当依法公开披露项目相关信息保障公众知情权，接受社会监督。
社会资本或项目公司应当披露合作项目产出的数量和质量、经营状况等信息。实施单位应当公开不涉及国家秘密、商业秘密的合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。
第四十七条【应急预案】实施单位、社会资本或项目公司应当制定突发事件应急预案，并在突发事件发生后，及时启动应急预案，保障公共产品或者服务的正常提供。
第四十八条【投诉处理机制】合作项目利害关系人、服务对象或社会公众认为社会资本或项目公司违反法律法规规定，或者未按照约定提供公共产品或服务的。可以向实施单位或有关监管部门投诉，实施单位或有关监管部门应当依法处理。
第四十九条【争议解决】开展政府和社会资本合作，社会资本与实施单位就合作协议发生争议并难以协商达成一致的，可以依法提起民事诉讼或仲裁。
第六章 法律责任
第五十条【社会资本的法律责任】社会资本或项目公司在合作期间违反法律法规的规定，县级以上人民政府行业主管部门应当责令限期改正；拒不改正，严重危事公共安全和公共利益的，社会资本或项目公司应当依法承担赔偿责任。
第五十一条【违反政府采购的法律责任】在选择社会资本合作者的过程中违反政府采购法规有关规定的，依法追究有关单位和人员的责任。
第五十二条【实施单位法律责任】实施单位存在下列行为之一的由本级人民政府或者上级人民政府主管部门或者监察机关责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪，依法追究刑事责任：
（一）违反本法规定，未按实施方案和合作协议实施合作项目，情节严重的；
（二）未按合作协议履行义务的；
（三）滥用职权影响合作协议的正常履行的。
因实施单位及其主管人员和其他直接责任人员的过错造成社会资本损失的，应当依法予以赔偿。
第五十三条【行政部门法侓责任】政府和社会资本合作监督管理部门的工作人员在实施监督检查中违反本法规定滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事赍任。
第七章 附则
第五十四条【已开展项目转化为政府和社会资本合作】本法实施前，政府参与的基础设施与公共服务项目需要采用政府和社会资本合作的方式的.应当依照本法规定的程序进行。
第五十五条【国际条约协议的协调】使用国际组织和外国政 府贷款开展的政祝和社会资本合作项目，贷款方、资金提供方与 中方达成的合作内容另有规定的，可以适用其规定，但不得损害国家利益和社会公共利益。
第五十六条【国防项目例外】国防领域的政府和社会资本合作项目的有关规定不适用本法。
第五十七条【安全审查】政府和社会资本合作项目涉及国家安全审查的，按照国家有关规定执行。
第五十八条【实施办法】本法实施的具体步骤和办法由国务院规定。
第五十九条【施行日期】本法自 年 月 日起施行。
关于《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》的说明
根据党的十八届三中、四中全会精神，为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务供给“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力，按照党的十八届三中全会重要改革举措实 施规划有关任务分工，财政部研究起草了《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），现就有关问题说明如下。
一、立法必要性和可行性
近年来，我国公共服务体系建设取得显著成效，但仍难以满足人民群众日益增长的公共服务需要，在当前财政收入增速下降、规范清理地方政府性债务的形势下，政府在公共服务领域进一步投资的潜力和空间受到制约。而且，传统政府投融资模式下，存在重投入、轻产出，重建设、轻运营维护，重准入、轻监管的问题，部分地区重复建设、公共设施使用效率不髙等现象时有发生，影响了公共服务的供给效率和实际效果.
政府和社会资本合作模式是政府按照平等协商的原则，采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本提供公共服务，由社会资本负责项目的设计、建设、投资、 融资、运营和维护，政府对其提供公共服务的质量进行绩效评价，通过政府付费或者使用者付费的形式保障社会资本获得合理回报，与传统的投融资模式相比，政府和社会资本合作模式有以下优点：
（一）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。
（二）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力.
（三）有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益.在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理。财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。
按照党的十八届三中全会重要意义改革举措的任务分工，财政部积极推进政府和社会资本合作示范工作和制度建设，会同发展改革委、人民银行联合起草，报请国务院同意，以国务院办公厅名义印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），单独或联合有关部门印发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、《关于推进污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》、《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》、《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》等贯穿政府和社会资本合作流程的系列规范性文件，在实践中起到良好作用，并积累了多行业政府和社会资本合作项目管理的制度经验，为立法工作奠定了坚实基础。
二、起草过程
（一）充分的前期准备工作。财政部深入研究了我国从90年代中期开始出现的以电厂、水厂、高速公路为投资对象、以外商投资为主体的建设-运营-转让（BOT）合作形式及其实施情况、存在的主要问题，搜集了国内外立法资料，开展了立法研究。2014年财政部正式启动政府和社会资本合作立法的起萆工作，成立立法工作小组，多次召开工作小组会议，组织有关专家进行专题研究论证，起草了政府和社会资本合作法律草案初稿。
（二）积极开展立法调研工作。2014年以来先后赴福建、四川等省开展政府和社会资本合作立法调研工作，实地走访了政府和社会资本合作项目，形成调研报告。2014年12月以来，分赴英国财政部、澳大利亚财政部、加拿大政府和社会资本合作中心和世界银行集团，考察了解政府和社会资本合作的国际前沿经验和发展趋势。
（三）通过对第一批政府和社合资本合作示范项目实施情况的调研督导，根据各地反馈的意见和建议，以解决问题为导向，对政府和社会资本合作法律草案初稿进行修改完善，形成《征求意见稿》。
三、基本框架和主要内容
《征求意见槁》共7章59条，主要包括以下内容：
（一）关于政府和社会资本合作的定义。
《征求意见稿》明确政府和社会资本合作，是指政府和社会资本以合作协议的方式提供公共产品和服务的行为，强调政府和社会资本间是平等合作的关系（第三条）。
（二）关于政府和社会资本合作项目的管理体制。
《征求意见稿》明确“国务财政部门负责指导协调、监督管理全国政府和社会资本合作工作，并会同有关部门制定政府和社会资本合作综合性政策指施。国务院发展改革、国土资源、住房城乡建设、交通运输等有关主管部门按照各自职责负责有关政府和社会资本合作政策的制定和监督管理工作”（第六条第一款）。
对于政府和社会资本合作项目，政府和社会资本合作项目全生命周期过程均涉及财政职能，政府需要由财政部门主导按照物有所值原则对项目实施全生命周期管理，在长达二、三十年的合作期限内对公共产品和服务的质量和价格进行持续监管，并将财政补贴、价格调整等与绩效评价相挂钩，纳入财政中期规划管理，确保实现财政可持续性和公共利益最大化。而《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）也已经明确由财政部牵头政府和社会资本合作模式推广工作。
《征求意见稿》相应规定“县级以上人民政府财政部门负责指导协调、监督管理本级行政区域内的政府和社会资本合作工作。县级以上人民政府发展改革、国土资源、住房城乡建设、交通运输等有关主管部门在各自职责范围内负责政府和社会资本合作项目实施和监督管理工作”（第六条第二款），明确了政府和社会资本在具体实施过程中的管理体制。
（三）关于项目实施方案的提出及联合评审。
《征求意见稿》明确“县级以上人民政府有关行业主管部门应当依据本地区发展规划、经济社会发展需求，根据政府和社会资本合作指导目录，提出政府和社会资本合作实施方案”（第十三条）同时“社会资本可以根据政府和社会资本合作指导目录，向有关行业主管部门提出政府和社会资本合作实施方案建议。实施方案建议应当包括本法第十六条规定的除实施单位、社会资本应当具备的条件及选择方式以外的其他内容以及自身优势条件。行业主管部门负责评估审査实施方案建议，提出评审意见”（第十五条）。“县级以上人民政府财政部门会同其他有关部门，对政府和社会资本合作实施方案进行联合评审，报请同级人民政府批准。参加联合评审的部门对实施方案存在较大争议，由县级以上人民政府财政部门委托专门机构进行第三方评估后报请同级人民政府决定”（第十六条）。
（四）关于社会资本合作方的选择程序。
《征求意见稿》明确“实施单位应当根据经批准的实施方案，按照政府采购有关法律制度规定程序选择社会资本，并进行公示。社会资本选择的具体办法由国务院财政部门会同有关部门制定”（第十八条）。立法调研过程中项目实施单位和地方财政部门均建议明确关于政府和社会资本合作项目合作伙伴的选定应依据招标投标法还是政府采购法问题。我国《政府采购法》规定，服务是指除货物和工程以外的其他政府釆购对象。政府和社会资本含作是政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊釆购活动，属于政府采购法管理范畴。公开招标、邀请招标是政府采购中的两种法定采购方式，仅适用于采购需求能够在招标文件中一次性详细描述、采购合同文本必须包含在招标文件中且事后不能更改的政府和社会资本合作项目，许多项目的采购需求和合同都非常复杂，往往无法事先一次性描述清楚，需要通过竞争性磋商、竞争性谈判等非招标方式与合作者反复谈判才能实现采购目的。政府和社会资本合作项目涉及国计民生，部分项目涉及国家安全，此类项目国际通行做法是按照政府采购例外原则限制外方资本参加，同时在釆购需求中落实优先购买本国的货物、工程和服务、支持中小企业发展、优先采购节能环保产品芩政府采购政策要求。
（五）关于争议解决途径。
《征求意见稿》明确“开展政府和社会资本合作，社会资本与实施单位就合作协议发生争议并难以协商达成一致的，可以依法提起民事诉讼或仲裁”（第四十九条）。
