当前我国需要通过借鉴国际经验来制定和完善环境政策，美国的环境政策处于世界领先水平，实践证明也比较成功有效。从时间角度进行考察，研究美国在与中国同等发展阶段上的环境政策，不仅更具可比价值，结论也更具参考意义。特此推送，好文共赏！
当前我国环境污染治理对环境政策的需求巨大和迫切，借鉴国际经验是制定和完善环境政策成本低廉但富有成效的重要途径。美国的环境政策处于世界领先水平，也被实践证明比较成功有效。研究美国的环保政策，不仅要研究现在的政策，更要研究美国在与中国同等发展阶段上的环保政策。本文通过比较中国与美国以购买力平价（PPP）为基础的人均GDP，判定中国当前的经济发展水平与美国20世纪70、80年代相当。美国在此阶段制定并实施了比较严格的环境保护政策，产生了良好的环境质量改善效果，值得我国借鉴。中国的环境保护措施与美国的相比有领先，但更多是落后，针对美国改善环境的经验，我国需要改进环境政策。
近年来，我国经济一直保持较高速度的增长，这种增长是靠牺牲环境为代价换取的，导致出现了十分严重的环境污染问题。从发达国家的经历来看，其在发展过程中经历过环境问题十分突出，后来采取改变发展方式和加强环境治理等措施，又回归到良好的环境状态。这种环境保护的历程说明，走工业化发展道路的国家在经济发展过程中付出一定的环境代价，但随着人类在环境问题上积累的知识增多，后起的国家就可以汲取前人的经验教训，尽量避免走这段“弯路”。因此，研究和借鉴国外环保措施和经验对中国当前开展环境保护工作具有重要意义。纵观国外的环境保护经验，美国的环境政策处于世界领先水平，其制定的目标是“有效、参与、可持续、公平、低成本、高效益”，也被实践证明比较成功有效。研究美国的环保政策，不仅研究现在的政策，更要研究美国在与中国同等发展阶段上的环保政策，为治理我国当前面临的环境问题提供借鉴。
1、中国和美国同等发展阶段划分
由于全球发展的大背景和人类认识等发展阶段不同，很难定量确定中国目前的发展阶段相当于美国的哪个阶段。单单就同等的经济发展阶段而言，其划分可以参考钱纳里（Chenery）、库兹涅兹（Kuznets）、诺瑟姆（Northam）和霍夫曼（Hoffmann）等人提出的理论和标准。其中常用的标准为钱纳里的人均GDP标准。但是，当对两国进行比较时，人均GDP没有考虑实际价格水平。钱纳里指出为真实反映各国经济状况，采用购买力平价（PPP）的人均GDP进行判定。由于中国的经济发展有明显的地域不平衡性特点和现实，单纯用全国人均GDP（PPP）难以反映发展阶段特征，故文采用国家统计局划分的东部、中部、西部和东北四大地区的概念。
本文基于世界银行国际比较项目（ICP）2011的购买力平价结果推算，2014年中国东部、中部、西部和东北四大区的人均GDP（PPP）分别为20198美元、10659美元、10837美元和15000美元（表1）。对美国来说，20世纪后期经济发展较快，特别是70年代后，从1970年的人均GDP 5000多美元，增加到1987年的人均GDP 2万多美元。通过比较中国与美国以购买力平价（PPP）为基础的人均GDP（图1，表1），可以大致判断：中国中西部地区、东北部地区、东部地区分别与美国20世纪70年代后期、20世纪80年代初期和20世纪80年代后期发展水平相当。
综上所述，中国当前的经济发展水平与美国20世纪70、80年代相当。
2、美国在中国同等发展阶段时的环境保护经验
20世纪70、80年代，美国以《国家环境政策法》为依据，在1970年设立美国国家环境保护局专门机构的基础上，逐步制定并实施比较严格的环境保护政策，产生了良好的环境质量改善效果：污染物排放非升反降，而且降幅较大。
2.1 美国在中国同等发展阶段时的环境状况特征
2.1.1 二氧化硫排放
美国的SO2排放量峰值出现在1973年，达到2881万吨。从70年代开始，SO2排放量与经济发展脱钩，开始呈现持续下降趋势，到1983年的SO2排放量为2052万吨，十年间减少了28%；到2002年的SO2排放量仅为1392万吨，三十年间减少了51%。
2.1.2 NOx和VOC的排放
美国在70年代末到80年代，二氧化硫的排放量已经开始下降，大气方面的主要污染物是机动车尾气排放造成的NOx和VOCs引发的光化学烟雾污染，汽车尾气污染甚至占到城市空气污染物的85%。20世纪70年代后，NOx和VOCs的排放量呈显著下降的趋势。
2.1.3 水污染物排放
20世纪70年代美国水体富营养化也非常严重，70年代后期开始出现好转。以五大湖为例，1976-1989年，美国五大湖的总磷负荷呈总体下降趋势。伊利湖从1976年的11000吨/年下降到1989年的8568吨/年；密歇根湖从1979年的7659吨/年，下降到1988年的2907吨/年；苏必利尔湖从1979年的6619吨/年，下降到1987年的1949吨/年。
2.2 美国在中国同等发展阶段时的环境保护措施
2.2.1 通过《国家环境政策法》推动政策环评
《国家环境政策法》是美国尼克松政府时期最重要的环保立法。该法中要求“对环境质量有重要影响的所有重大的联邦行动”都必须事先提交环境影响报告书（environmental impact statements）。该法还指出建立一个专门的环境质量委员会，负责对这些环境影响报告书做出评估，并且有权要求法庭终止那些将对环境造成严重后果并且没有充分补救措施的行动。《国家环境政策法》不但是美国环境政策的基本法，而且对所有涉及环境保护的相关部门起到了约束性作用，直接从根源上要求各部门，特别是工业和开发部门开展环境保护的问题。
2.2.2 逐步强化和完善环境保护法律政策
美国在70年代后相继制定或修订了一系列环保法案，确定了环保法律的基本原则和框架，逐渐形成了较完善的环境政策体系。从法律形成上看，先有《清洁水法》，然后是《清洁空气法》，再之后形成《超级基金法》，都历经多次修订。从管理对象上看，管理范围逐渐扩大。以大气污染防治为例，所涉对象由固定污染源到移动污染源包括机动车、船舶等。从环境质量标准上看，日趋严格。以颗粒物污染控制为例，自1971年首次制定颗粒物环境空气质量标准后进行了四次修订。
2.2.3 逐渐形成排污许可等核心环境管理制度
20世纪70、80年代美国还形成了重要的环境管理制度，例如排污许可制度。以水为例，美国国家污染物排放消除制度规定任何从点源向水体排放污染物的行为，不论是否会对受容纳水体产生污染，都必须获得排污许可证，并遵守许可证规定的排放限制标准和污染排放时间表，否则即属违法。美国水排污许可制度具有同时满足多重标准、以水质改善为核心目标、监督管理体制采取统一和分级管理相结合模式、覆盖范围广、对不同点源实施分类管理等特点。其实施对调动企业治理污染的主动性、积极性和创造性，依法监管和有效执法，实施一体化环境管理模式，并最终改善环境质量发挥了重要作用。
2.2.4 将环境保护的责任转移到州和地方政府
美国在里根执政时期，实施环境联邦主义，将环境保护的责任转移到州和地方政府。从环境执法而言，州和地方对环境执法负有主要责任，大多数控制环境污染的联邦法规都授权联邦环保局把执法权委托给经审查合格的州环境执法机构。州环境保护机构的主要职能是：经授权代表联邦执行联邦计划和州内事务、自主制定州的法律、监督环境状况等。
2.2.5 环境保护人员和资金投入大大增加
自1970年EPA成立后，其规模和权利得到迅速扩大，环境保护投入也大大增加。EPA的活动预算从1973年的5亿美元增加到1981年的13.5亿美元。从1970年到1980年，环境保护和自然资源项目的开支从联邦总预算的1.5%增加到2.4%。其全职雇员则从1971年的7000人增加到1980年的近13000人。除了联邦政府预算之外，美国充分吸收地方和社会资本，以确保充裕的环境保护资金。
2.2.6 社会组织和公众逐渐成为环境保护的重要力量
《国家环境政策法》第一次以法律的形式确立了“公众参与”环境保护的法律地位。此后，20世纪70-80年代美国制定的环境法律中无一例外地将“公众参与”具体细化到每一个环境政策、标准制定之中，并且授权任何公民可以就“公众参与”提起“司法审查”或者“公民诉讼”。
20世纪80年代以来，美国的环境非政府组织（NGO）获得了长足发展。十大环保组织的会员总数，由1965年还不到50万人增加到1990年的720万人。
2.2.7 借助司法力量强化环保执法
20世纪70-80年代美国开始使用司法手段确保环境法律和政策有效执行。例如，为确保固定污染源废气排放标准有效执行，EPA有权向违反标准者发出终止令，并且把问题提交司法部进行起诉。对于违反空气质量和废气排放标准的行为将处以每天25000美元的罚款或1年监禁，对第二次违反标准者将处以每天50000美元的罚款或2年监禁。市民也有权对污染者和违反标准的政府机构提出诉讼。
2.2.8 加强信息技术的应用
美国是较早将信息技术应用在环保上的国家。20世纪80年代，纽约州在哈德森河的全程都安装了传感器，这些传感器把水的各种数据实时地通过网络传递到后台的计算中心区。生成数据与历史数据进行比对。在这个系统中，可以实时监测河流的变化状况，从而保证在实际的治理效果。
2.3 美国在中国同等发展阶段时的环境保护相关措施
美国在中国同等发展阶段时除了采取直接的环境政策以外，产业转移以及能源结构调整对环境治理的影响和意义也非常大。
2.3.1实施产业转移战略
从20世纪60年代末到70年代末，美国污染密集型产业的国际竞争力随着环境标准的不断提高而逐步丧失。很多耗费资源和排放污染的企业都转移到海外，留下来的厂房等改为服务业场所，同时，贸易模式发生转变，美国开始进口污染密集型的商品。Low和Yeats（1992）研究了美国和东南亚国家在1965-1988 年的贸易类型，发现污染密集型产品在世界贸易的比重从19%下降到16%，美国污染型产品的出口比由21%下降到14%；与此同时，东南亚国家污染产品的出口则从3.4%上升到 8.4%。这些数据说明在此期间，美国存在大规模高耗能高污染产业转移的情况。
2.3.2 降低化石能源消费总量和优化能源结构
由图1可知，当人均GDP低于5000-6000美元时，能源消费呈现缓慢增长；当人均GDP进入5000至10000美元区间时，能源消费出现快速线性增长；1979年后，当人均GDP进入10000美元至15000美元区间时，能源消费总量出现下降趋势；而当GDP超过15000美元之后，能源消费总量也开始呈现逐渐缓慢上升的趋势。从能源结构来看，1949-1993年间，煤炭占能源消耗的比例显著下降。图2所示，美国能源结构与人均GDP呈现相反的变化趋势。1949-1971年间，煤炭占能源消耗的比例由37%降到16%，但人均GDP却从1791美元增加到5624美元。1981-1993年，人均GDP超过13993美元，煤炭占能源消耗的比例也稳定在20-22%之间。
能源总量和结构发生变化的主要原因与20世纪70年代发生的石油危机、产业结构调整以及产业转移等密切相关。煤炭一度是高耗能重工业的能源“主角”，随着美国产业步入技术密集型阶段后，高耗能重产业向外转移煤炭需求量下降。随着交通运输业的兴起，石油成为超越煤炭的能源“支柱”。此后，冶金工业与基础化工业的进步又拉动天然气管道的修建浪潮。
3、中国与美国同等发展阶段的环境措施对比分析
通过对比同等经济发展阶段中国和美国的环境保护政策，中国的环境政策与美国相比有超前的内容，具体表现在：中国的环境保护国家意志强于美国；中国的环境管理体制构建早于美国；中国的部分环境法律早于同阶段的美国；中国的部分环境标准严于同阶段的美国；中国履行国际环境责任强于美国。但是，总体而言，中国的环境措施在很多方面远远落后于美国。
3.1 中国的移动源控制等环境政策落后美国
面对机动车飞速发展，中国在移动源控制方面落后于美国同时期的政策。美国1965年颁布《机动车污染控制法》，建立新机动车联邦排放标准，并于1966年开始实施。1970年《清洁空气法》中有很多专门机动车规定，指出“机动车排放物对空气污染有重要影响，需要采取措施控制机动车污染”，明确了机动车污染防治的法律地位。而我国的机动车污染控制到2015年新《大气污染防治法》才有所规定，2000年版的少有涉及。
3.2 中国多数环境政策不如美国具有可操作性
中国大多数环境政策只是原则性规定，缺乏可操作性，美国的环境政策都有详细的指南或技术导则。例如，为落实许可证要求，EPA制定了国家污染物排放削减系统指南，为企业许可证编写提供参考。而尽管中国新《环境保护法》规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，但是目前仍然缺乏国家层面的《排污许可证条例》，也没有统一的排污许可证管理办法或核算技术指南。由此，地方工作缺乏统一规范和精细化技术指导，导致操作困难。
3.3 中国有些环境标准过高致使流于形式
美国的环境标准制定都要有最佳范例，也就是说存在技术基础，只要企业愿意投入或实施就一定能够实现。而中国有些环境标准过严，所有企业无论如何都无法实现，远远超过实际发展阶段所能承受的压力，因此，也就没有动力去实现，只得听之任之或数据造假。最终使得环境标准流于形式，不能发挥应有的作用。
3.4 中国缺乏美国的相关环境政策
目前中国仍缺乏一些相关的环境政策，导致污染事件频频发生却没有相应的参考标准。以地下水为例，迄今为止，我国尚未制定控制地下灌注行为的法律法规，也没有明确的部门对其实施监管。但是，EPA于1979年6月和1980年5月颁布了地下灌注控制项目的基本原则和目的声明，第一次讨论了灌注井的分类，调查了污染物进入地下饮用水源的主要途径，提出了开展监测和报告的纲领性要求，明确了制定地下灌注控制规章的技术原因；1980年，EPA颁布了《联邦地下灌注控制规章》，定义了5类灌注井并设定了州获得地下灌注控制项目主要执行权需要达到的最低标准，对地下灌注实施监管，最终达到保护地下饮用水源的目的。
3.5 中国缺乏对环境政策进行经济分析
为确保环境政策不会对经济发展造成重要影响，里根政府时期即开始对美国的环境政策进行成本-效益分析。EPA于1983年发布《监管影响分析操作指南》，之后几经修订。美国在颁布重大环境法律和政策之前，都必须开展相关经济分析，阐明政策实施的成本和效益及其对宏观经济和社会分配的影响，政府和国会依据经济分析的结果才能做出相关决策。
3.6 中国的环境信息公开及公众参与与美国仍有差距
美国过去30年的经验表明信息公开是一种非常有效的环境保护方法，能够确保环保的整体稳定。为确保信息公开，EPA除了设置专门环境信息办公室以外，各州环保局的污染物/有害物质数据库与EPA、各州之间都是数据分享的。这些数据最后也可以被公众获得（免于公开的信息除外）。在美国，每位公民（包括非美国公民）、每个组织都可以向政府寻求信息。
4、结论与建议
根据分析，中国当前的经济发展水平与美国20世纪70、80年代相当。此阶段，虽然美国经济快速发展，但是污染物排放非升反降，而且降幅较大。中国的环境政策与美国的相比有超前内容，当然也有明显的不足。针对以上美国环保政策的经验和教训，我国既要创新也要借力，既要瞻前也要顾后，具体从以下方面改进环保政策：
4.1 全面推动经济发展等领域的绿色转型
全面推动经济发展等领域的绿色转型就是要在生产、消费、流通等各个方面实现绿色转型。在生产方面，结合“中国制造2025”战略实施，加快从制造大国转向制造强国，改造和“绿化”传统制造业，逐步合理降低高污染高耗能产业在经济和产业结构中的比重，促进节能减排；培育低污染低能耗的新型产业。在消费方面，倡导绿色消费，加强绿色交通、绿色印刷、绿色建筑等；企业层面推广绿色生态设计、完善包装回收等；消费者要提高绿色消费意识。在流通方面，实施绿色运输车辆及货船的绿色认证制度。
4.2 通过与其他国家开展产能合作，实现产业结构优化和升级
我国应抓住深化对外开放，“一带一路”及自贸区发展的机遇，与其他国家开展产能合作。一是，将化工、焦炭、水泥、冶金等高污染行业生产逐渐向原材料产地转移，在原料地投资建厂，就地生产，然后进口成品到国内，减少生产过程和流通过程污染。二是，在转移过程中进行产业升级改造，提高生产技术水平和污染治理水平。三是，为保护投资者利益和维护国际环境形象，注重在自由贸易协定中设立环境条款和单独环境章节。
4.3 因地制宜，对不同发展水平的对象实行不同的环保政策
在现有环境法律和政策体系的基础上，建立区域环境保护政策，环境政策要充分体现地域差异。一是，对经济发展水平不同的地区实施差别化的政策，对东部地区严格控制污染物排放水平，采取比国家标准更加严格的地方标准，制定比美国等发达国家同时期超前的环境质量目标；而对于中西部等欠发达地区，应当首先调整产业结构，在制定地方行政法规时应该充分考虑“生态红线”，保护自然保护区和草原、湿地、森林等生态系统的可持续发展；二是，从时间上有所区别，东部地区可以先实行某项政策，待西部地区经济发展上去了再缓期实施，时间差距可以有5-10年；三是，制定详细的实施指南及导则，避免“一刀切”，保障差异性环保政策的落实。
4.4 科学合理划分中央和地方环境保护事权，明晰责任
基于十八届五中全会关于“深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”的要求，科学合理划分中央和地方环境保护事权。首先，加强战略和政策研究，搞好顶层设计，研究制定符合中国特征的省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。其次，将外部性作为划分中央和地方环保事权的重要原则，例如跨行政区域空气污染问题由中央环保部门重点协调，而固废处置等由中央制定相关政策和标准，主要由各地管理。
4.5 将大数据等新型科技成果引入到环境保护中，提高环境保护能力
环保大数据的应用可以及时提供和收集关于各项环境质量指标的信息，通过传输到达中心数据库进行数据分析，直接指导下一步环境治理方案的制定，并实时监测环境治理效果，动态更新治理方案。目前，中国可以借鉴美国的经验，首先在有条件的地方的某条河流进行试点，逐步推广到城市；城市之间相互推广；逐步从城市推广到农村；由点到面分级推广。
4.6 重视和学习美国20世纪90年代的环境保护政策
随着经济的快速发展，中国不仅要学习美国同等发展阶段的环境保护政策，同时也要超前看，学习美国20世纪90年代的环境保护政策，具体包括：一是，重视环境正义和环境公正，设立中央层面跨部门环境公正工作组；二是，重视环境政策的规范化和效率化，重视环境标准落实的最佳范例，制定详细的环境政策技术指南，开展经济政策的分析等；三是，重视环境安全，逐步将环境安全纳入外交和防务政策体系。
转载自“中国环境战略与政策”微信公众平台
来源：《环境与可持续发展》2016年第5期
原标题：在中国当前同等发展阶段时的美国环境保护措施研究
