环境保护部南京环境科学研究所所长高吉喜谈生态补偿政策走向。
记者：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的出台对实施生态补偿会带来什么样的影响？
高吉喜：《决定》的出台无疑将加大生态补偿实施的力度，我们也期望能成为生态补偿的一个重要转折点。但有两点必须强调：一是在《决定》出台前，我国生态补偿已在实施。二是《决定》出台后，并不意味着生态补偿就能一步实施到位。由于生态补偿具有复杂性，必然还有很长的路要走。
十八大和三中全会精神为生态补偿奠定了坚实的政治保障。《决定》的出台，对建立生态补偿机制提出明确要求，将加快国家、部门、地方生态补偿条例的制定与实施，整合生态补偿制度与措施，提升生态补偿对生态安全格局构建、生态环境保护和区域可持续发展的保障作用。
记者：早在2011年，由国家发改委牵头制定的《生态补偿条例》已形成草案初稿，国家发改委还同步拟定了《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》。几年过去了，缘何迟迟没有出台？目前，我国如何实现生态补偿法制化？
高吉喜：这也反映了生态补偿的难度和困难。我国生态补偿具有涉及领域广、影响因素复杂多样等特点，建立健全生态补偿制度难度很大。
生态补偿的法制化，至少需解决两个基础问题，一是强化对生态保护重要性的认识。如各级政府对生态保护没有正确的认识，若仍唯GDP论，生态补偿即使有制度也难以执行；二是建立生态补偿法制化的科学基础。就生态补偿本身而言，补偿范围界定、补偿标准确定等科学基础薄弱，往往会导致生态补偿实施效果不尽如人意。
以补偿标准为例，生态服务功能价值评估、生态资产核算是生态补偿标准确定的主要依据。目前，除《森林生态系统服务功能评估规范》（LY／T1721-2008）这一标准规范了森林生态系统服务功能评估的数据源、指标体系、评估方法等工作流程外，其他类型生态系统服务价值的评估指标均未统一，即使同一地区不同的人计算出的结果也不同。如不同研究对鄱阳湖湿地生态服务价值的评估结果有5.17×1010元、3.63×1010元，5.78×1010元等，最大相差200多亿元。
记者：据了解，《生态补偿条例》将按照森林、草原、湿地等几大生态系统，分别制定各领域生态补偿实施办法，明确各领域的补偿主体、受益主体、补偿程序、监管措施等，形成奖优罚劣的生态补偿机制。对此，您怎么看？
高吉喜：按森林、草原、湿地等生态系统实施生态补偿具有分类明显、易于操作等优势，但不宜反映所补偿对象提供的生态功能和服务。因此，我个人更倾向于按主体功能区划分进行生态补偿，即根据所提供的生态服务类型和生态资产价值进行补偿。
因不同区域生态服务功能和承受的人类干扰存在较大差异，补偿主客体、补偿标准、补偿方式，以及补偿效益的监管措施也应各不相同。因此，应该分别制定不同的补偿办法，以增强生态补偿对区域发展与生态保护矛盾的协调能力，切实发挥生态补偿的生态、经济和社会效益。
奖优罚劣的对象可以生态服务功能的提供方和受益方为主。如防风固沙区，当地政府、牧民通常是生态补偿的受益方。因此，补偿的奖优罚劣可根据落实禁牧、休牧措施，年末牲畜存栏数量（绵羊单位）与上年相比减少量，以及实现草畜平衡等进行科学核算。在实际操作过程中，可简化程序，按照生态功能区主体功能的保护成效实施奖优罚劣政策。
记者：《决定》强调了市场力量。有人认为，政府花钱买环境，只能补偿到平均水平。只有发动企业等一起参与，才能有效改善山区人民的生活。您如何看待这个观点？
高吉喜：这是一个很现实的问题，也是制约各地政府和公众保护生态环境积极性的主要因素。从我国目前现实情况来看，很多生态环境好的地区经济都欠发达，当地百姓的生活水平都不高，这也是政府提供生态补偿的目的之一。但按目前的生态补偿措施确实解决不了生态效益问题，更准确说，也解决不了生态与经济效益的双赢问题。
对此，我建议：一是建立以生态资产为依据的生态补偿价值核算体系。生态补偿必须按照三中全会提出的资源价值进行合理价值核算，以使补偿能确实反映出保护的价值。
二是必须改变单纯以资金作为补偿方式的做法。应以通过拓宽当地人民就业渠道，提高人民生存技能，改“输血式”生态补偿为“造血式”生态补偿。
三是充分调动社会参与，从被动保护变为主动保护。首先，企业参与可以降低财政压力，加大生态补偿调节力度；其次，企业是资源利用、污染排放的直接方，企业参与有助于提高资源利用效率、降低污染物排放量，还可以为山区人民提供就业岗位，增加山区人民收入。
但必须明确的是，鼓励企业参与生态补偿，同时获取一定的收益回报，但前提条件是，任何活动都不能以牺牲生态功能为代价。
记者：实现生态补偿制度动态化，能够反映生态修复成本的变化，反映生态环境损害叠加累积的效应。您认为，应该如何推动生态补偿动态化？
高吉喜：受生态环境状况、物价指数、经济社会发展、财政收入、居民消费水平，以及环境保护要求等因素影响，生态服务功能和生态补偿制度均具有动态性特征。因此，应该积极推进生态补偿制度动态化。
首先，建立重点生态功能区等生态环境状况监测评估、生态服务价值测算技术体系，动态核算生态环境保护效益、生态环境损害叠加累积效应；其次，综合考虑经济社会发展，以及物价水平和居民消费水平变化，动态测算生态保护与建设的工程投资、机会成本等，科学合理地确定生态补偿标准；再次，根据国家环境保护战略规划和区域环境保护目标，动态界定生态服务受益方的支付标准。例如，《苏州市生态补偿条例》（征求意见稿）提出每3年调整一次生态补偿标准。
