从京津冀协同发展到“一带一路”，再到长江经济带，党的十八大以来，中央提出了多个关于区域发展的新战略构想，我国实施国家区域发展总体战略进入了关键期。多年来，以新区建设带动区域发展是我国实施区域发展战略的重要手段。从改革开放初期的深圳特区，到20世纪90年代的浦东新区，21世纪初的滨海新区，再到2010年成立的两江新区、西咸新区、天府新区，这些承载国家发展战略的新区，在撬动整个区域经济发展的同时，也见证了我国区域经济发展格局的变迁，承载了重点区域环境保护的责任与义务。
但是，作为工业高度集聚、经济体量庞大的区域范围，一些国家级新区带来了混合性的环境污染问题，使得污染源更加集中、污染成分更加复杂、污染危险更加不可预测。如果不充分吸取工业园区在环境管理方面的教训，国家级新区将走上工业园区的老路，成为我国环境污染的重大隐患。
经济发展与环境污染关系几何？
我国先后经历了改革开放之前的均衡区域发展战略、改革开放之初的非均衡区域发展战略、20世纪90年代以来全面的区域协调发展战略。目前，各地共建成35个新区。其中，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广东南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区8个国家级新区正式获得国家批复。
这些新区的经济总量在区域经济中所占比重已经处于较高水平，其或者是区域经济发展的重要引擎，或者成为区域经济发展的主体。以上海浦东新区为例，1992年设立之初，其生产总值仅101.49亿元，占上海全市生产总值的9%；2012年新区生产总值增加至5929.91亿元，占上海全市生产总值的29%。新区建立20年来，生产总值增加了57倍多，浦东新区已经成为上海市经济发展的增长极。天津滨海新区在1994年设立之初，其生产总值仅为168.66亿元，占天津全市生产总值的23%。2012年，滨海新区的生产总值增加至7205.17亿元，占天津全市生产总值的近56%，已经成为天津市经济发展的主体。
但是，这些国家级新区普遍面临来自环境管理方面的挑战：经济体量大，成为环境污染的重灾区；开发强度大，成为环境容量的负债区；污染密度大，成为环境风险的隐患区。
笔者研究发现，不同新区的经济发展与环境保护融合存在很大差异，这种差异可归纳为如下两种现象：
浦东现象。2000年，上海浦东新区工业废水排放量为12520万吨，占全市工业废水排放量的17%，工业废气排放量为734亿标准立方米，占全市工业废气排放量的13%。同年，浦东新区生产总值对全市生产总值的贡献率为19%。2010年，浦东新区工业废水排放量下降至6679万吨，对全市的贡献率提高至18%，工业废气排放量增加至1696亿标准立方米，对全市的贡献率没有发生变化，仍然维持在13%左右。同年，浦东新区生产总值对全市生产总值的贡献率为27%。
可见，“十五”、“十一五”以来，上海浦东新区对上海市的经济贡献率远高于其污染物贡献率。浦东新区对上海市经济总量的贡献翻了一番，但对上海市污染物排放的贡献并没有发生太大变化。这表明上海浦东新区不仅成为区域经济发展的增长极，而且为区域污染物减排做出了极大贡献，并没有沦为环境污染的重灾区。
滨海现象。相比之下，天津滨海新区在经济发展过程中付出了过多的环境代价。2006年，天津滨海新区工业废水排放量为11494万吨，占天津全市工业废水排放量的50%多；工业废气排放量为1995亿标准立方米，占天津全市工业废气排放量的31%。同年，滨海新区生产总值对全市生产总值的贡献率仅为44%。2010年，滨海新区工业废水排放量约11219万吨，贡献了全市57%的工业废水；工业废气排放量增加至2403亿标准立方米，对天津全市工业废气排放量的贡献率稳定在31%。
可见，尽管天津滨海新区对天津市经济发展的贡献率很高，但其对全市污染排放的贡献率更高，这使得滨海新区在成为天津经济发展增长极的同时，也成为区域环境污染的重灾区。
解决国家级新区环境问题有规可遵
浦东现象和滨海现象的出现并不是偶然的，工业集聚为国家级新区的环境管理提出了挑战，同时也创造了机会。要解决国家级新区的环境问题，有规可遵、有矩可循。如果能将国家级新区集聚型污染的劣势转化为规模化治污的优势，做到着眼未来、规划先行；立足生态、绿化产业；联合治污、集中处理，就能有效避免国家级新区在成为区域经济发展增长极的同时，沦为环境污染重灾区。
首先，着眼未来、规划先行。凡事宜未雨绸缪，勿临渴而掘井。成立之初，国家级新区就像是新生的婴儿，零起点、新开始，这使得新区建设可以规避“先污染、后治理”的传统城市发展路径。国家级新区要想实现人口、资源、环境等多维要素的可持续发展，必须着眼未来，通过长远、科学、落地的环境保护相关规划，实现人口、产业的同步发展，产业与环境的相互支持，人口与环境的和谐共生。
在这方面，一些国家级新区已经开始了各种尝试。2013年，贵州贵安新区编制完成了《贵安新区规划环境影响报告及设区方案环境评估报告》，天津滨海新区编制完成了《滨海新区环境保护和生态建设“十二五”规划》，四川天府新区开始编制《天府新区环境战略评估与规划》。长期、科学、完备的新区环境规划，为新区长远发展预留了发展空间，储备了环境容量，防范了环境风险。
其次，立足生态、绿化产业。对于已经形成的传统城区而言，多年累积的环境污染问题难以在短期内得以解决。经济发展的迫切目标使得地方政府在经济发展与环境保护之间难以抉择，生态文明的推行也存在一定阻力。
但是，由于历史负担轻，国家级新区并不存在这样的矛盾。推进国家级新区的生态文明建设，既需要有壮士断腕的决心，又需要有坚定不移的信心，切实做到“入口严把、过程严控、出口严惩”。当务之急，是要发展绿色产业。
要从源头绿化产业。严格甄别进入新区的工业企业，对准备进入新区的工业企业的能耗、排污进行全面评估，比较企业进入新区后的经济贡献与污染贡献，坚决阻止经济贡献低于污染贡献的企业进入新区。
要从过程绿化产业。以环境评价与清洁生产为抓手，大力开展循环经济，推进产业发展的减量化、无害化、集约化。
要从末端绿化产业。对已经进入新区的工业企业丝毫不能放松，建立企业污染排放的动态监控系统，时时比较其经济贡献与污染贡献。一旦企业的污染贡献率高于经济贡献率，要立即对排污企业发出警告，对连续收到警告的排污企业，应严令其退出新区。
第三，联合治污、集中处理。国家级新区的工业集聚恰恰是其环境管理的优势。新区可以通过大型污染处理设施集中处理污染排放，通过产业链的相互联系积极发展循环经济，通过绿色公用工程岛提高污染处理设施的使用效率，从而有效缓解由于工业集聚带来的集中性环境污染。
产业集聚有利于实现污染治理函数的规模收益递增，使得原本无法支付整套治污设备的小厂商，有机会通过联合支付治污费用的方式，降低污染排放。从这个角度看，只要在国家级新区建立起有效的联合治污机制，科学评价各个企业的治污支付函数，就可以合理提高企业的排放成本，降低企业的治污成本，实现新区环境污染的集中处理。
作者单位：首都经济贸易大学经济学院
