借鉴国际经验完善排污许可证制度

新修订的《环境保护法》第四十五条明确规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。目前我国排污许可制度开展情况如何，面临哪些问题？记者就相关问题采访了中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授宋国君。
　　
　　对话人中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君
　　
　　实排污许可证在污染防治中处于什么样的地位和作用？
　　
　　■排污许可证可以作为整合所有政策的平台，细化、系统化已有政策，降低执法和守法成本。
　　
　　记者：排污许可证制度是各国从源头进行环境控制的主要措施。早在2003年原国家环保总局就启动了《排污许可证管理条例》立法工作，您觉得这次将排污许可证制度落实在新修订的《环境保护法》中，体现了排污许可证在污染防治中处于什么样的地位和作用？
　　
　　宋国君：排污许可证是政府的执法文件，排污单位的守法文书，也是其他政策手段实施的基础和平台。排污许可证制度将污染源所应遵循的所有要求明确化、细致化，具体到每个排污设备，规定了排污许可证申请、执行的排放标准、排放监测方案、达标的判别标准、记录要求、报告要求及违法处罚等内容。排污许可证制度直接目标是促进固定源连续达标排放和在一定条件下的污染物排放总量控制，最终目标是环境质量达标和改善。
　　
　　工业源污染物排放是我国主要城市的主要污染源，污染源的超标排放是导致空气质量超标的主要原因。排污许可证主要以固定源管理为主。要求污染源达标排放，就需要一个明确的制度，不能寄希望于让企业去理解法律和标准，然后自行来决定怎么做，这样不仅会增加企业的成本，同时也会使执法者的工作变得困难。排污许可证的角色更像是企业与国家政策的中介，法律法规的规定要明确地写在排污许可证中，企业根据排污许可证的要求去做，企业清楚自己不达标的处罚程度等。从这个角度来讲，许可证是不可替代的。
　　
　　已有的政策，例如，排放总量控制、排污收费、环境影响评价等可以通过排污许可证制度实施。因此，排污许可证可以作为整合所有政策的平台，细化、系统化已有政策，降低执法和守法成本。
　　
　　记者：排污许可证与传统的环境管理手段相比，优势有哪些？
　　
　　宋国君：必须承认我国对于污染物排放管理机制体制仍存在地方环境监管水平不均衡，中央政府监管缺位的情况。现行的大气固定源分级分类监管，实际上仍由市一级环保部门负责所有固定源的常规监管和监督性监测，中央政府并没有直接管理，且未能为政策执行提供实施保障。固定源污染控制信息公开程度低，获取成本高；缺乏详细、规范、可操作性的监测、记录和报告机制，政府对企业的核查缺乏可靠依据；静态处罚模式缺乏公平性，处罚标准过低，威慑力差；环境执法主要由地方财政提供资金保障，由于地方保护主义的干预，地方财政未能给政策执行提供必要的资金保障。
　　
　　目前我国控制污染排放的政策很多，如环境影响评价、三同时、排污收费、总量控制、限期治理等，但各项政策在整个体系中表现得较为独立和分散，没有核心和统领的制度，政策间缺乏协调和整合，存在排放标准对环境保护技术进步促进不足、缺乏实施手段、设计不合理、没有区分基于技术的排放标准和基于空气质量的排放标准等问题，导致现有的诸多污染源排放控制政策难以有效实施，政策目标难以实现。作为固定源排放控制的直接目标，排放标准的根本约束性地位尚未明确，实际管理中让位于总量控制，导致我国的污染排放控制远没有达到连续达标排放的目标，空气质量改善效果差。案例研究显示，某省四大行业19个国控重点源颗粒物超标排放普遍，年平均小时均值达标率仅为46.17%。
　　
　　环境影响评价和三同时制度只能保证企业在建成投产时具备达标排放的能力，但对通过环评的建设项目投产后如何保证实现环评时承诺的污染治理水平、保证连续达标排放并没有规定，也没有衔接的政策手段予以控制，对排污单位不具有连续性约束力。环境影响评价制度作为事前控制手段，缺乏衔接良好的过程控制手段，政策效果往往被架空。环评报告提出的固定源管理要求无法落实，没有排污许可证接续，环评报告提出的固定源管理目标越来越不切实际。因此，应基于正常运行状态提出管理要求和目标，而非最佳运行状态。
　　
　　总量控制目标与空气质量管理目标脱节，存在指标尺度缺乏管理对应性，总量减排比例与空气质量改善预期之间缺乏论证等问题，导致实际污染物的减排并未带来空气质量的改善。此外，总量划分依据缺乏外部性理论依据，地方监管缺乏动力。
　　
　　排污收费制度评估遵循污染者付费原则，排污者应承担污染治理、行政管理、环境损失等污染排放管理相关成本，但在市场经济体制的今天，继续收取排污费、补贴企业治理污染实属不必要。政府管理固定源的花费也应当由企业支付。
　　
　　排污许可证是一套依托于国家法律的制度文件。从理论上来讲，排污许可证可以解决目前存在多套数据、监管不力，部门间责任推诿、污染物排放不能长期稳定达标等问题。排污许可证的专业化管理，排污企业每6个月就要向环保局报告一次排污情况，内容包含每天的排污情况、设备运行情况、周围环境影响等，这些内容都是由受过专业培训的工程师填写。此外，排污许可证对于设备维护期间固定源排放也有详细的规定，保障了企业持续达标排放。美国每3年才对排污许可证持有单位进行一次现场核查。对守法、合规企业实施保护，对于不守法的企业则要接受处罚以及承担所有额外的管理成本。
　　
　　排污许可证制度的另一优势在于针对性，一个污染源一个排放标准。颁发排污许可证时，对每个固定源都需要根据污染物排放标准和当地环境容量，制定针对性的基于技术和空气质量的排放限值，以及相应的监测核查和问责处罚机制等，这就会大大减轻企业的压力。目前，由于监督性监测方案缺乏规范，计算结果难以表征实际排放量。
　　
　　目前我国排污许可证制度形式大于内容的原因有哪些？
　　
　　目前，我国许可证制度存在政策引领作用不明确、管理粗放、缺乏法律支撑等问题。
　　
　　记者：我国的排污许可证制度实施了20多年至今仍在蹒跚起步，排污许可证制度形式大于内容。导致这种问题的原因有哪些？
　　
　　宋国君：目前我国对排污许可证的认识存在一定误区，并且一直没有更新对排污许可证的认识。事实上，到目前为止，我国已发过的排污许可证仅仅是一个类似于营业执照的注册证。在美国，排污许可证作为排污的文件，这个文件承载了各种法规，对污染源所有的要求通过排污许可证来表达传递到企业。排污许可证制度是点源排放控制的综合性管理制度，也就是说对于点源的污染，排污许可证都可以表达清楚。对于企业来讲，要严格依照许可证中的要求去做。同样，对于政府要求污染源达到何种标准，也是依照许可证的要求。许可证简单来讲是一个权威性的文件，对企业来讲是守法依据。
　　
　　排污许可制要求企业定期向政府报告，一般来说是6个月，报告内容包括遇到的问题和解决措施等，政府也会有指定的人员审查报告来界定是否守法，如有不清楚的会要求企业提供额外的补充材料。
　　
　　目前，我国许可证制度存在政策引领作用不明确，政策实施依附于总量控制、连续达标排放的直接目标不明确，达标界定模糊、管理粗放，未制定空气或水排污许可证管理条例和办法，缺乏法律支撑等问题，不仅导致这项政策对污染源排放缺乏约束力，还使得政策的实际执行过程随意性大，政策效果大打折扣。地方在执行时，由于现行许可证没有对全部污染物排放的明确要求，导致地方各省市执行时各有各的标准。
　　
　　此外，现行许可证文本内容过于简单，无法核查，难以指导企业规范化管理，无法为固定源守法证明和政府核查提供充足依据。在美国，排污许可证一般会有上百页的文件，而在我国仅有几页不可核查数字表格，差别十分明显。
　　
　　另外，现在的排污许可证过于简单，没有体现执法文件的要求，虽然花费不多，但价值更低。执法性质的排污许可证虽然投入较高，但效果更好，也就是投入产出效果好。目前地方执行的排污许可证投入与产出不成正比，可以说现在的排污许可证没有多少价值。
　　
　　如何借鉴国外经验建立排污许可证制度监管体系？
　　
　　在美国，只有联邦政府环保局才有权发放排污许可证，由联邦政府环保局委托州环保机构具体执行。
　　
　　记者：您认为，排污许可证制度下一步应如何改革？
　　
　　宋国君：目前我国工业点源排污许可证的监督和颁发存在较大漏洞，没有实施细则，颁发和执法随意性大；主要污染物排放标准大部分为单一限值规定，普遍使用最大容许、最高允许、不得大于等禁止性词汇，各地区环境容量不同，各类工业污染源排放污染物的成分和数量不同，留下了超环境容量排放的空子。
　　
　　排污许可证要成为一证式专业化管理模式，整合环评、统计、环保监察等内容，去掉重复规定，提高设计精准度，消除大炮打蚊子现象。
　　
　　就我国的人员素质来说，环境工程、环境科学以及环境管理方面的人才已达到相当的规模，完全具备实施排污许可证的能力，可以先从20页的做起，逐渐发展成100页的许可证。一证式的管理要求环保部门应该将力量集中起来，让专业的人去做专业的事，建立环保工程师制度，让工程师管理，走专业化道路。
　　
　　完善了制度建设再谈执行，在地方执行改革版的许可证之前，国家层面首先要制定培训手册，让地方执法部门、排污企业等相关部门认识许可证的意义和作用，会使用许可证，做好事前培训工作。就目前来看，这项工作还没有开展。
　　
　　记者：排污许可证只是一个政策手段，谁来执行是关键问题。您觉得如何建立排污许可证制度监督管理体系？
　　
　　宋国君：解决地方政府监督企业排污存在部分失灵问题，最好的办法就是上级政府负责。在美国，只有联邦政府环保局才有权发放排污许可证，由联邦政府环保局委托州环保机构具体执行。
　　
　　企业通过排污许可证建立监测、记录和报告方案，证明自己履行责任，合乎许可证规范，而制定规范的行政主体要保障证据科学性、可靠性、合法性，最终达到可测量、可核查、可报告、可追溯的目的。
　　
　　我国台湾地区学习美国，从制度设计、制定到执行，形成了一套完整的体系。台湾地区与美国不同的是，要求企业申请排污许可证必须设有环保专职人员，专职人员接受环保局培训，考试合格后颁发专业执照。而且专职人员需达到一定数量，这样就通过排污许可证制度把企业环保专业化了，这都是我们应该学习和借鉴的。
　　
　　让专业的人做专业的事是最有效率的，环保局应转变管理模式，成立专门设计、审查排污许可证的机构，以处为单位，每处分管几类排污许可证。
　　
　　记者：美国等发达国家的排污许可制度，哪些经验值得我国借鉴？
　　
　　宋国君：排污许可证制度被称为污染控制法的支柱，在各国环境法中被广泛采用，在国外是一种切实减少污染物排放的控制措施。
　　
　　在美国固定源污染排放管理政策体系中，许可证制度是核心政策手段。美国通过许可证这一政策手段将污染源排放控制的各项要求固定下来，提高了污染源管理政策的可操作性、确定性和有效性。
　　
　　美国《清洁空气法》修正案中正式建立了联邦运行许可证制度，将所有针对固定源污染控制的要求合并，形成一份单独的、综合的，易于遵守和监督的许可证。
　　
　　美国的排放标准在很大程度上是基于技术的排放标准，遵循个案分析原则，即根据地区空气质量状况与控制目标，制定区别的排放限值要求。当基于技术的排放标准无法实现环境空气质量控制目标时，应制定更为严格的基于质量的该污染源的排放标准。
　　
　　美国许可证的制度管理体制遵循州政府独立实施原则，联邦环保局制定许可证制度最低要求、审批州运行许可证制度、授予许可证发放权并实施监督，州环保局建立州运行许可证制度，通过联邦环保局审批后负责具体实施，并受联邦环保局监督。
　　
　　违反任何一项许可排放限制条件及其他排污许可证文本规定的固定源，都应受到处罚。罚没违法收益，运用动态累加处罚模式，以日计罚，按项累加，强制执行。