11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式发布。《指导意见》将生态环保、农业水利、市政基础设施、交通、能源、信息和民用空间以及社会事业纳入投融资机制创新范围。其中，生态环保位居七大重点领域之首。作为具有典型外部性和公益性特征的生态环保领域，创新投融资机制、引导社会资本投入，时间紧、任务重、需求大、情势急。
增量、提效、多元是环保投融资机制创新的总目标
目前，环境保护工作日趋深入，领域逐步拓宽，环境保护投资需求也日益加大。从当前环境保护投资情况看，尽管多年来环保投资规模不断增加，尤其是“十一五”以来，环保投资增加尤为显著，但由于我国环境保护历史欠账较多，新增需求较大，环保投资总量与环境保护需求相比尚存在较大差距。
同时，现阶段我国环保投资以规模效应为主，资金总体效益尚需提高，急需从规模型向效益型转变。
此外，政府资金投入对社会资本投入引导力度不够，引导社会资本投入的市场化机制尚未建立，社会资本对环境保护投入的积极性不高。
党的十八届三中全会审议并通过《中共中央关于全面升华改革若干重大问题的决定》指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。为此，环境保护投融资机制创新的总体目标是要解决环境保护资金投入不足、效率不高、社会资本环保投入积极性不强的问题。《指导意见》明确了通过明晰产权制度、完善价格制度、强化政府引导带动作用、创新融资方式等途径，建立社会资本投入的盈利机制，提高环境保护融资能力，鼓励社会投资特别是民间投资。
政府投入引导是社会资本投入的催化剂
为加大环境保护投入力度，“十一五”以来中央财政先后建立重金属污染防治专项资金、主要污染物减排专项资金、农村环境保护专项资金、大气污染防治专项资金等一系列专项资金。但目前政府资金投入领域宽、范围广，难以发挥资金的合力，对社会资本投入带动作用不强。同时，政府投资以固定资产投资为主，强化前期投入，补助方式多以投资补贴、财政贴息为主，资金使用方式不够灵活，对社会资本投入的引导力度也较为有限。
《指导意见》的出台，将转变我国传统财政支出的基本格局，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用。
一是进一步明确了政府资金投入的重点方向，政府投资主要投向公益性和基础性建设。对鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域，政府投资可根据实际情况给予支持。
二是从政府投资向政府采购转变，稳妥推进政府向社会购买环境监测服务，加强社会资本的环境监测投入，缓解政府投资压力。
三是优化政府资金的使用方式，以强化资金的引导作用为重点，增强资金使用的灵活性，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。
发展环境保护基金并专业化运作是实现PPP的重要载体
当前环保资金供需缺口大，社会融资存在瓶颈。在积极稳定专项资金规模的同时，研究建立环境保护基金，可以充分发挥财政资金的杠杆效应，成为实现PPP（政府和社会资本合作模式）的重要载体，是大势所趋。
一方面，以财政资金为引导，撬动社会资本投入，实现社会资本与环境保护需求的有效融合，可以实现财政资金在环境保护基金中的首次放大。
另一方面，不局限于直接固定资产投资的筹资拼盘，较多采用贷款和担保等与社会资金捆绑使用方式，可以实现从基金资本到项目资金总额的二次杠杆放大。《指导意见》提出鼓励发展支持重点领域建设的投资基金，大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于生态环保等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。
产权交易制度与价格制度是投融资机制良性发展的基础
产权经济学强调“有恒产者有恒心”，对财富的控制而形成的社会关系是最基本的社会关系。人与人之间的其他社会关系，本质上都是财富支配关系或直接或间接的反映。
同样，在环境保护领域，环境权益的有偿取得、授权转让以及依法保障，是增强社会资本投资信心和动力、创造环保投资活动内在需求的基本前提。
党的十八届三中全会明确提出，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。《指导意见》对上述环境权益进行了细化，包括集体林权、林地经营权、排污权、碳排放权、水权、新增水资源使用权等制度，以及开展相关权益的交易、流转等。
制定合理的价格市场化政策是确保社会资本收益的关键。《指导意见》提出推行两部制水利工程水价和丰枯季节水价。进一步推进天然气价格改革，尽快出台天然气管道运输价格政策，适时调整煤层气发电、余热余压发电上网标杆电价，完善可再生能源发电价格政策、调整燃煤发电机组环保电价政策。以产权界定、权益有偿交易与市场化价格政策为前提，建立社会资本环保投入盈利机制的基础与保障。
政府让利型税收和补贴政策是回报盈利机制的有机组成
理性经济人是经济学的重要前提假设。确保社会资本取得合理回报、构建社会资本盈利机制，是包括生态环保在内所有重要领域投融资机制创新能否取得成功的关键和灵魂所在。建立社会资本投入回报机制有多种方式，其中实施政府补贴、税收优惠、风险补偿等政府让利措施，是降低社会投入成本，提高社会资本盈利能力的一项重要途径。
《指导意见》提出市政基础设施、两部制水利工程水价、丰枯季节水价等价格调整不到位时，政府可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行合理补偿，使经营者能够获得合理收益。
模式创新是环保投融资改革探索实践的主导方向
除建立产权交易制度、政府让利等行为外，开展环境资本运作、捆绑治理、联合经营、规模化经营等模式创新也是构建社会资本盈利机制的有益补充。
《指导意见》指出，对社会资本利用荒山荒地进行植树造林的，在保障生态效益、符合土地用途管制要求的前提下，允许发展林下经济和森林旅游等生态产业取得投资回报。创新市政基础设施建设运营模式，鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营等，降低建设和运营成本，提高投资效益。
创新抵押担保方式是破解环保领域融资难瓶颈的关键
治污需求企业与环保企业多以中小型企业居多，资金需求较多，但企业融资能力较弱。与传统企业抵押担保方式相比，排污企业和环保企业分别拥有排污权和收费权。相对排污权和收费权质押方式，金融机构实际上更倾向于传统的房地产、固定资产、有价证券、国债券、各种股票等抵押品贷款。
为突破排污企业和环保企业投融资瓶颈，《指导意见》提出了探索创新信贷服务，支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，探索利用工程污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。在此基础上，应逐步放开地方融资平台对环境保护类项目的融资限制。
作者单位：环境保护部环境规划院
