中国科学院可持续发展战略研究组最新发布的《2015中国可持续发展报告》指出，我国的生态环境行政管理体制，是在传统的土地、自然资源国有和集体所有制框架下，以及计划经济体制和资源开发计划管理体系下建立的，并伴随20世纪70年代末以来市场化改革和生态环境问题的恶化，逐步发展形成现在的以政府主导和行政监管为特征的体系，具有统一管理与分级、分部门管理相结合的特征。
横向上，在国家层面，国务院组成部门以及相关直属机构、直属事业单位、部委管理的国家局中，有超过十个部门承担着生态保护和污染防治的相关职责，存在多头管理、职能交叉的情况，也容易造成管理盲区，产生内耗、降低管理效率。总体看，我国的生态环境职能在横向配置上存在以下特征：
一是职能相对分散。自然资源和生态保护职能按资源门类分散在国土、水利、林业等部门，尽管有助于根据资源的属性进行专业管理，但也与生态系统的完整性有所冲突。而在污染防治领域，由于环保机构成立时间较晚，原先的管理职能分散在各部门，环保机构成立后，又只注意对新机构的授权，并未完全撤销原部门的环保相关职能。由于“以部为单位”甚至“以司为单位”的决策模式广泛存在，生态环境政策存在不协调、相互冲突等问题。
二是开发与保护往往由一个部门管理，导致缺乏制衡的部门格局。从我国过去的经验看，这种体制安排容易导致“重开发、轻保护”，尽管近年来保护优先的战略方针得以提出，但在实践中仍没有完全落地。
纵向关系上，我国存在较为普遍的职责同构现象，在生态环境领域亦是如此。省、地、县等各级地方政府参照中央部门，设置了总体上类似的职能机构，包括国土、农业、水利、林业、海洋渔业、环境保护等。为了配合执法监督的需要，地方政府还建立了监察和监测机构。
报告指出，依照《环境保护法》的规定，地方人民政府对本辖区的环境质量负责，环境质量的好坏，地方政府是责任主体。因此，在中央和地方生态环境机构关系上，实行以地方政府为主的双重领导，地方生态环境部门的人事任命、财政预算均由地方政府主导，中央部门对地方部门实行业务指导。
为了监督地方政府落实国家法律法规，中央也探索建立了一系列自上而下的监督制约机制。比如在环保、流域、林业等领域设置了区域督查机构，负责各自区域内的生态环境事务协调和督查；建立了考核评价机制，把资源消耗、环境保护纳入政绩考核当中，并不断提高所占比重。但是，由于权威性和结果应用不足等原因，中央政府对于地方政府是否有效履行了对本辖区环境质量负责的义务，在某种程度上仍然缺乏有效的机制和手段进行制约。
党的十八届三中全会对生态文明体制改革进行了全面部署，明确了主要任务，给出了路线图和时间表。《关于加快推进生态文明建设的意见》强调，要按照党中央决策部署，把深化改革和创新驱动作为基本动力，切实把生态文明建设工作抓紧抓好。
在环境保护部党组中心组集中（扩大）学习会上，陈吉宁部长强调，环保系统要切实把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，凝心聚力，开拓创新，全力推动环境保护事业改革与发展。推动环保改革，意在去旧革新，去除不当发展所付出的环境代价，从改革中获取更多的环境红利。
我国改革已经进入关键期，环保改革也处于攻坚期和深水区。今后的改革，必然涉及部门利益、区域利益等复杂问题，仅靠调整、优化已经难以治本，必须有足够的智慧和勇气进行全面深化改革。
环保部门必须准确判断形势，找准自身定位。当前各部门对分管领域的环保职责仍不明确。在向新常态迈进中，环保面临难得的机遇和严峻挑战。环境保护好了，就会优化发展；如果处理不好，就会错失改善环境质量的良机，陷入被动局面。一定要找好定位，进一步明确环保部门应该扮演什么角色、干什么、怎么干。
各地近年来在环保改革中稳慎探路，取得了较大进展。一些地方在实践中积累了丰富经验，解决了长期积压的一些问题。但是，生态环保改革还有许多工作要做：有的地区需要进一步通过试点总结经验；有的地区一些问题的解决时机还不成熟，需要积极促进；有的地区尚需国家层面来协调；一些法律空白，则需要通过立法来解决。
不合理的生态环保管理体制是全面深化改革、加快生态文明制度建设的主要障碍。改革不合理的生态环保管理体制，是生态环保改革从理念走向实践的重要切入点，是为环境保护主管部门安装钢牙利齿的重要突破口。
将来，尤其是“十三五”期间，应进一步明确环境质量改善目标，平衡和处理好经济发展与环境保护的关系；大力推进环境管理工作的系统化、科学化、法治化、市场化和信息化，逐步实现环境治理体系和治理能力的现代化；以培育绿色生活方式为突破口，推动形成自上而下和自下而上相结合的全社会共治模式；不断解放思想，改革创新，切实改进环保部门的工作方式和管理模式。
改革方法要创新
环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光曾撰文指出，环境管理体制的创新，关键是要理清不同主体的不同责任。对于负责资源开发的开发者而言，必须实现维护自然资源可持续利用的责任，在开发的同时做好保护；对于资源开发的监督管理者而言，就必须切实维护好公共利益，履行好监管责任。只有职责得到澄清，才能理顺环境保护的管理体制，从而有计划、有步骤、有条件地推进改革，逐渐减少职能交叉分散的现象。
如今，环境保护已经进入解决深层次矛盾的关键时期，环保部门必须从改革上找出路，在创新上想办法：
理顺环保体制机制，为解决深层次矛盾和问题提供体制保障。当前，必须把制度建设作为重中之重，要以资源环境生态红线管控、自然资源资产产权和用途管制、自然资源资产离任审计、生态补偿等重大制度为突破口，深化体制改革，建立系统完整的制度体系。
要坚持山水林田湖是一个生命共同体的系统思想，对自然资源进行统一保护、统一修复、统一管护。基于环境容量不同，不同主体功能区发展中应做到：禁止开发区，必须与建立生态补偿制度相结合，强调生态产品和生态服务的价值；限制开发区，必须与总量控制指标和当地规划环评相结合；优化开发区和重点开发区，必须与当地发展方式转变、产业结构调整相结合。
搞好顶层设计，从生产、流通、分配、消费全过程入手，制定和完善环境经济政策，形成激励与约束并举的长效机制。
陈吉宁指出，要以生态环保职能优化整合和事权合理划分为突破口，着力统筹监管环境保护、生态保护与污染防治、国际与国内环境问题，全面增强生态环保管理体制的统一性、权威性、高效性、执行力，形成政府主导、市场激励、社会动员的生态环保治理体系。当前，急需从重点领域和关键环节发力，开拓创新，加快深化环保领域改革。
建立独立而统一的环境监管体系。我国行政区域之间跨界污染纠纷多年来难以解决。要建立统一监管所有污染物排放的环保管理制度，对工业点源、农业面源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水等所有纳污介质，加强统一监管。有序整合不同领域、部门、层次的监管力量，有效进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的污染防治区域联动机制，加快建立健全区域协作机制。
大力推动简政放权。该简政的一定要简政，不能以放权代替简政；该放权就一定要放权，坚决放开、放到位。环保部门要制定权力清单和责任清单。与此同时，要强化地方政府责任，加强和改善环境管理。中央对地方要加强监督，要确保权力更加有效、高效地运行。
理顺政府与市场、国家与社会的关系，形成政府主导、市场激励、社会动员的生态环保治理体系。通过调节环保与发展、政府与市场、中央与地方等关系，逐步理顺和解决存在的问题。构建符合国情的多元共治的环境监督体系，让公众参与成为其中重要一环。
现行环境保护管理体制的权威性和有效性不够，生态环境保护制度不系统、不完整，现阶段必须抓紧研究生态文明体制改革总体思路和生态环保管理体制改革顶层设计方案，做好科学合理的顶层设计。
要通过改革系统谋划，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度；建立和完善政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的环境保护新机制。推进环境管理战略转型，以市场和法律手段为主导，更好地发挥政府在制定规划和标准等方面的规范引导作用。
生态环境保护是一个涉及经济、社会、资源、生态等多领域的复杂性、系统性问题，需要理顺中央与地方、环境保护部门与其他部门的关系，统筹各方力量，形成全社会齐抓共管的环保新格局。特别是要尊重和发挥地方首创精神，对于需要先行先试的改革，鼓励大胆试、大胆闯，探索经验。
管理思路要转变
环境保护部污染防治司司长赵英民在2015环境技术产业论坛上表示，环境管理思路要有四个变化：
一是治理对象系统化。
在控制污染物方面，必须统筹兼顾主要污染物、首要污染物和优先控制污染物的污染防治。
在监管污染源方面，需要实现对所有污染源的有效管控。以环境质量改善为核心，需要环境管理在监管工业源的同时，不断强化对农业源和生活源的监管力度，要在强化监管有组织排放的基础上，强化对无组织排放的监管。
在监管环境介质方面，需要实现对所有环境介质的有效管理。衡量环境质量好坏的量纲是单位环境空间中污染物的量，赵英民用了一个公式来解析环境管理的逻辑思维：水环境质量改善=污染物排放量/环境容量。改善环境质量，需要削减污染物排放这个分子，同时需要扩增环境容量这个分母，污染防治和生态保护两者要平衡和兼顾，通过加强生态保护和建设扩增环境容量。
二是各方责任明晰化。
赵英民用三个落实概括了各方责任的明晰，改善环境质量，必须在明晰各方责任的基础上，发挥全社会的作用，对污染实行群防群控。
要落实地方政府和相关职能部门的环境保护责任。比如，水十条明确了76条措施，涉及31个部门职能，其中有40条是由环保以外的发改委、财政部、住建部、水利部等13个部门牵头实施的。只有所有职能部门都履职到位，环境质量才可能改善。
要落实企业污染防治的主体责任，完善机制、加强引导，推动企业自觉承担环保责任。同时，要加强环境监管，对环境违法企业严厉追责。
要落实公民保护环境的责任和义务，强化环保宣传教育，提高公众环境责任意识，使保护环境逐步成为全社会的价值取向。
三是手段方法多样化。
以改善环境质量为核心，既要进一步完善目标考核等行政管理手段，又要发挥市场这只“看不见的手”的作用，充分利用好各种市场手段，既落实污染者的治理责任，又要大力推动环保产业不断创新。
要以落实环保责任为重点强化环保的法律手段。严格执法是市场手段、行政手段、技术手段发挥更大作用的前提。新环保法的实施，以及正在修订的《大气污染防治法》、即将修订的《水污染防治法》、将要制定的《土壤污染防治法》，都给健全法律规定、推动环保守法成为新常态，提供了新的契机和要求。可以预见，在环保领域，对法律手段的使用必将进一步深化。
要以健全市场化机制为重点完善市场手段。要健全市场化机制，就要推动环境成本足额纳入生产成本，推进税收政策绿色化，强化金融资本市场绿色规制，健全绿色贸易机制，推进绿色供应链建设，充分发挥财政资金的杠杆作用，积极拉动社会投资。
要吸引社会资本助推环保产业发展。据测算，实施水十条预计可拉动GDP增长约5.7万亿，将带动环保产业新增产值约1.9万亿，其中，直接购买环保产业产品和服务约1.4万亿。在当前的经济新常态下，大力发展环保产业是国家稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要方面。
四是监管方式精细化。
提升环境管理的精细化水平，是推动环境治理体系和能力现代化、改善环境质量、扭转环境形势的突破口。
要建立精细化的环境质量目标体系。落实大气十条、水十条，就是要将环境质量改善的总体目标落实到各省区市的每一个城市、各流域的每一个控制单元。同时，要健全网络化的环境管理模式，应该抓住国家大力推行“互联网+”行动计划的机遇，大力推进环境管理体系的信息化。
国际经验可借鉴
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文撰文指出，世界各国的环境管理体制机制纷繁复杂、各具特色，并在不断变化发展中。综合来看，国外环境监管体制主要有几个类型：环境监管职能趋向独立和综合；环境保护和其他临界领域监管职能趋向合并；环境保护职能趋向分散。
无论哪种分类，都与国家的疆域面积、产业结构、人口数量和政治体制密不可分。总的来说，国际环境监管体制机制的发展具有以下趋势：
一是机构领导高配。在一些环境问题相当严重的国家，政府首脑或国务委员或部务委员会委员往往兼任或专任机构主管领导，机构级别可能比一般部门的权限更大或更有权威。
二是成立综合监管机构。虽然各国的机构设置各具特色，但生态和环境保护与自然资源分别由一个机构统一监管，是主流的管理机构设置趋势。
三是重要领域单列或合并设置。例如，世界各国普遍将核安全监管作为一个相对独立的部分进行设置，普遍采取了设置单独监管机构的模式。
四是大都采用统一监管与分工负责的模式。如美国除在总统执行署设立联邦环保局外，还在内务部、商业部、运输部、陆军部设立了有关的环境管理机构。这些机构分工负责其专业领域内的环境保护问题。
五是不断扩大环境监管范围。许多国家的生态环境监管机构对各类环境保护区实行统一管理，对转基因生物和外来物种实行统一监管。如美国已专门成立了由联邦环保局、农业部和国防部等10个部门组成的外来入侵物种管理委员会，制定了全国外来物种入侵防治计划。
六是建立健全区域环境合作机制。在监管机制方面，有的区域和国家侧重于建立健全区域环境合作机制。如美国国内的州际环境合作，主要是通过州际协议来实现，通过制定州际协定和边界协定来治理区域大气污染、水污染等环境问题，如《俄亥俄河流域水卫生协定》、《科罗拉多河协定》等。
推进我国的生态环保管理体制改革，问题诸多，任重道远。世界各国的环境管理体制机制经过多年发展，形成了比较明显的发展趋势，其中的经验值得我们借鉴，教训也要引以为戒。
对此，环境保护部环境与经济政策研究中心高颖楠撰文指出，深化改革和创新驱动是解决当前生态环保体制改革的基本动力，是切实把生态文明建设工作抓紧抓好的关键。这与美国等发达国家将生态环保体制改革作为重要任务的经验不谋而合。
要做好陈吉宁部长提出的改革深水区的各项工作，应充分借鉴美国经验，结合我国实际情况，从以下几方面入手：
第一，提高环境保护综合决策、科学决策能力，确保生态环保的政策统一。
充分发挥环境咨询协调委员会职能，强化专家队伍，确保综合决策。建议环境咨询协调委员会通过构建多元化、专业化的专家队伍，吸纳各部门、各级政府、企业、公众等的意见和建议，在国家有关资源与环境的事项决策时提供重要支持。
通过环境影响评价引导各部门行为，确保科学决策。建议在现阶段做好、做实项目环评、规划环评，引导社会发展朝着环境友好型方向前进；中远期，可以考虑将政策环境影响评价纳入环评法，对各部门的政策、活动进行政策环评。
第二，强化新《环境保护法》的执行力度，刚柔并济，在恰当时期将“合作执法”融入“强制执法”。
加强环境执法能力，是国家治理体系和治理能力现代化在环境保护领域的重要内容。新《环境保护法》实施以来，虽然在全国起到了震慑作用，但是随着执法力度的加大，暴力抗法、阻挠执法事件时有发生。这与美国上世纪70到80年代的状况类似。
应借鉴美国经验，在强制执法不断推进的同时，开始合作执法的探索，并寻求恰当契机，大力培育环境守法理念。通过培训、宣传、守法项目扶持等一系列非强制性措施，增加企业的环境守法能力，这既可使环境得到保护，又可使企业获得发展机会，促进政府、企业、公众的利益融合。
第三，推动横向生态环保职能优化整合和事权划分，促进生态环保体制高效运转。
建议将提高现存管理体制的效率、使环境管理部门成为一个高效运转的机构作为生态文明建设的任务之一，将各职能部门的生态环保执法权尽量精简统一。同时，加强各部门之间的沟通，鼓励部门之间构建合作伙伴关系，构建一个具有类似美国国家环境质量委员会协调功能的机构，促进各部门的协调，最大限度地降低管理成本，提高管理效率。
第四，下放行政审批权，保留监督和约束权，实现政府服务职能与监督职能的结合。
根据有关简政放权、转变职能的要求，在事权下放的同时，应最大限度地加强监管，避免风险。建议做到以下几点：明确政府的服务职能，国务院环境保护主管部门应帮助地方环境保护主管部门对执法人员进行业务能力的培训，帮助地方提高执法能力；以合作为基础，将环境质量与项目资金捆绑，国务院环境保护主管部门通过调整配套资金额度，对地方政府的环境保护工作形成激励机制；通过立法，明确规定国务院环境保护主管部门通过建立健全规范的行政审批管理制度，监督下放的审批权力有效实施，对地方环境保护主管部门行使监督权，而非人事管理权。
在全面深化改革的背景下，建立政府、企业和社会共同保护生态环境的治理格局，有机遇，也有挑战，我们应对生态环境治理体系改革所涉及的法制保障、行政管理体制改革、社会治理、创新治理以及重大制度安排进行深入分析，为全面深化生态文明建设的体制机制改革、实现“用制度保护生态环境”提供决策参考。
