自2014年以来，国务院以及相关部委在PPP(政府和社会资本合作)方面密集出台了多项政策文件，以推动、引导PPP项目实施。但PPP在中国的发展不够成熟，相关部委政策不统一，加上PPP本身环节比较多，涉及专业领域比较广，在项目推进过程中，有很多问题凸显出来。从北京中建政研信息咨询中心(以下简称“中建政研”)参与过的案例分析，以下几个方面应给予关注：
——地方政府应加强对项目的识别和筛选。
从地方政府方面来讲，在项目发起环节，没有严格地进行项目识别与筛选，这是个非常突出的问题。中建政研在为很多地方政府做咨询服务的过程中发现，有些地方政府几乎所有项目都想做成PPP，这些项目的推出几乎没有严格的标准，事实上，其中很多项目并不适合走PPP模式，有些项目对社会资本方缺乏吸引力。
具体来说，其主要表现为：第一，方案不清晰，没有按照标准模板和方案顺序与目录完成;第二，盲目要求政府补贴，对政府补贴的年限、补贴金额不是经过系统推算出来的，随意性比较强;第三，对于经营年限没有经过系统测算。
——PPP模式并非权宜之计。
地方政府债务规模激增，加上很多原有的融资模式受限制，从扩大投资的角度看，推进PPP模式是一种有效方式。原则上，推动PPP模式首先应该满足公共需求，拉动地方经济，但目前达到这种理想状态不太现实，有些地方政府更多考虑的是缓解地方债务压力，甚至纯粹是为了融资。
事实上，PPP是一种长期的制度设计，对于中央政府来讲，一方面倒逼地方政府转变政府职能方式，另一方面，继续扩大基础设施投资。
建议地方政府，对待PPP的态度应进一步趋于理性。对于哪些项目适合做PPP要有清晰的认知。
——社会资本方应构建并提升自身综合能力。
PPP项目属于基础设施和公用事业，这种性质决定了它需要在社会资本收益和公共利益之间寻求一种平衡。而目前来看，许多社会资本方对投资收益预期通常过高，一般达到12%甚至15%以上，但PPP项目投资收益大概只能达到10%。建议社会资本方降低收益预期，对于PPP项目来说收益的长期性、稳定性以及风险的可控性更为关键。
PPP项目有长达10~30年的运营期，要靠后期运营的收益来弥补前期的投资。因此除了融资能力、项目策划能力、风险管控能力等，还要求社会资本方有强大的运营能力。那么，如果社会资本方暂时缺乏相应的能力怎么办?目前比较通行的方法是与运营能力强的社会资本组成利益联合体来运营项目，或者由中标社会资本委托第三方来进行运营。这样一方面可以保证项目顺利运营，另一方面可以起到技术扩散的效应，提升社会整体的技术水平。对于社会资本来说，重点要解决的是如何使得资本与技术紧密结合，达到技术引进与管理提升双重发展。
——地方政府应进一步加强自身诚信建设和法制政府建设。
当前，在PPP问题上，社会资本方相对比较谨慎。一方面，有些社会资本方对地方政府的信誉问题心存疑虑。中建政研确实也曾发现，个别地方政府为加快当地基础设施建设，会与社会资本方签订一些脱离实际的合同以吸引投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。
另一方面，某些地方政府的财政承受能力堪忧。中建政研在西北某地就遇到这种情况：某地区每年的财政收入非常有限，而根据财政部发布的PPP项目财政承受能力论证指引，则规定每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，这在很多地区远远不够，地方政府想投入更多的PPP项目是心有余而力不足。在这种情况下，社会资本方虽然有感兴趣的好项目，但政府财政补贴不到位，项目难以推进。因此，中建政研呼吁中央应进一步提高10%的比例，以便让更多的项目纳入PPP。
(作者系北京中建政研信息咨询中心主任兼PPP专家委员会主任)
