对于总量考核与现实环境质量脱节，连环保部官方都是承认的。
2015年2月份，全国“两会”前夕，在一次国务院政策例行吹风会上，被媒体问及“总量减排的量和空气质量的质的差别怎么理解”，环保部副部长翟青回答，中国当前排污总量远超环境容量，“‘十一五’以来总量下降的几个百分点，难以带动环境质量的全面改善。根据专家测算，大体上在现有的基础上再降30%-50%，我们的环境质量才会有明显的变化。”
2015年8月18日，西安，陕西省环保厅环境监测中心站的工作人员对大型火电机组的污染排放值进行监测取样
自2014年末《大气污染防治法》修订草案公布，由于当时草案仍坚持总量考核的思路，环境学界不少专家就总量控制是否合理持续展开讨论，并表达质疑。
2006年开始，两个五年计划，总量减排制度已经成为中国环保部治污工作的最主要抓手，也是过去十年环保部的核心工作之一。
环保部环境规划院副院长王金南认为，尽管现在大家有不同看法，但是总量制度确实对环保有巨大的推动作用。其有不可否定的历史功勋：一是建设了大量的环境设施基础，如污水处理厂、脱硫脱硝等设备;第二，正是靠总量考核，将地方政府纳入环境目标责任体系里。“否则地方政府都逃之夭夭，环境保护怎么弄?”他告诉记者。
然而，在承认总量考核有功勋的同时，学界对该考核“方向不对”“本末倒置”等批评之声从未间断。
2015年8月29日，新修订通过的《大气污染防治法》，在争论已久的总量与质量挂钩与否的问题上，体现了“有限进步”——一审稿和二审稿中缺失的环境质量管理内容，在最终的三审稿中增加回来，其中“总则”第四条突出了大气环境质量改善目标及考核内容。
在8月25日全国环保厅局长研讨班座谈会上，环保部部长陈吉宁也强调了两者关系，“质量是根本，总量是实现质量的重要手段。”
尴尬一：与环境质量脱节
“评价一个人的减肥成果，不是看他少吃了多少食物，而是看他减轻了多少体重。”中国电力企业联合会秘书长王志轩，用这个比喻来说明总量考核与环境质量改善间的关系，这也代表了批评者们的主要观点。
简言之，所谓“总量”是以某年的全国某项污染物排放量为基准，确定一个下降比例，如“十一五”的目标，是2010年时COD和SO2全国排放量较之2005年各下降10%;“十二五”的目标是2015年时，COD、SO2较之2010年下降8%，氨氮和NOX(氮氧化物)下降10%。
10%或8%，这两个看起来抽象的百分数，由环保部门与31个地方政府、8家央企签订“污染物减排责任书”，自上而下，层层分配到各级政府和企业。
考核时，再自下而上，企业自查数据后，层层上报，汇总数据至环保部。期间，总量考核部门、各地督查中心也会有常规检查与抽查，如企业的排污监测系统、相关资料。
一位前环保部官员向记者总结总量考核的“升降”规律：“你去查‘十一五’‘十二五’的每年考核结果。第一年，都是不降反升，形势严峻，需要加大力度;第二年，出现下降趋势;第三年，减排力度很大，到了第四、第五年，任务完成。”
“现在已经形成规律，数字完全由人来控制。”他说，“到了‘十三五’，减排量再大，肯定也能完成。但第一年，肯定是不降反升，要重视，要拿钱，要增加编制。然后，狠抓两年，形势好转，最后一年，就该庆功授奖了。”
“十一五”期间，环保部总量司对减排目标，做过如此解读：虽然二氧化硫排放减少10%，但NOX(氮氧化物)、PM(空气颗粒物)、VOCs(挥发性有机质)、O3(臭氧)等污染物并未纳入总量减排范畴，“所以仅仅减少二氧化硫的排放量不一定能使大气环境质量完全改善。”
“许多省将环境质量改善作为验证辖区总量下降的佐证，这里要强调一下减排量与环境质量的关系。”环保部原副部长张力军曾“澄清”过两者关系：
“我国的环境问题目前是复合型、压缩型，国际上分阶段出现的环境问题，在我国集中出现。即使两个10%减排目标完成，也不能就说环境质量得到多大程度改善，两者之间没有明显的相关性。”他说。
此外，10%的目标，对于改善环境质量来说，也是过低。环保部污染物排放总量控制司(下称总量司)副司长黄小赠告诉记者，以2000多万吨的基数，得削减约50%才能跟环境质量挂钩。
“这相当于你年薪20万，再给涨10万，你就是千万富翁了吗?”黄小赠说。
8%或10%的减排比例又是如何确定的?黄小赠向记者解释，这并非基于环境质量的改善，而是各地减排潜力。在将10%的指标层层分解下去时，亦是考虑各区域的排放基数、强度、削减能力，使得目标对各地来说，既有难度，努力踮起脚尖来又能“摸得到”。
以“十二五”COD削减目标为例，对山东省要求最严苛，削减12%，但对于青海，则允许其增加18%。
然而，这样行政命令式的目标分解，是否具有科学性?则要分析总量控制的两大要素——基数和削减比例。
尴尬二：减排基数不科学
总量司概括污染减排管理“三大原则”是：淡化基数、算清增量、核实减量。其中，淡化基数，被批评者认为是总量减排制度的先天不足。
从一开始，基数问题就成了困扰总量制度的“老大难”。“十一五”“十二五”分别以2005年、2010年为基准年。2005年全国的化学需氧量排放量为1414.2万吨，二氧化硫排放量为2549.4万吨，这是选取了历年环境统计数据为基准。
但2007年，环保部门进行了第一次全国污染源普查，这次普查与环境统计数据差别巨大，为总量控制带来难堪，其结果为：化学需氧量3028.96万吨，氨氮172.91万吨，二氧化硫2320万吨，氮氧化物1797.7万吨。
于是，化学需氧量数字又被上调。对于“淡化基数”一说，总量司这样解释：环境统计制度由于人员素质、企业利益、群众心理、错误观念、制度缺陷等，易出现虚报或少报，无从约束和查证。“过分追求2005年排放量的绝对准确既无可能，也无必要。”
“中国的总量控制，老调基准年，这不好。”王金南向记者分析，“每隔五年调整一次，究竟大家相对2005年减排了多少，说不清。以前国际上谈判二氧化碳控制目标，大多是以1990年为基准年来确定目标的。”
“现在还说‘淡化基数’，显然是非常尴尬的。”参与总量控制核算的一位专家认为，其他国家虽无全国总量控制，但有分区域、行业的总量控制，“其他国家对基数看得很重。”
曾任环保部总工程师的杨朝飞告诉记者，“关键是要以问题为导向，搞清基数不准的原因。如果不解决基数不准的原因问题，就去搞总量削减，那削减的部分就实了吗?”
一位从事环境数据分析的业内人士告诉记者，总量考核“淡化基数”是不得已而为之，因为中国没有一套清晰、可靠的环境统计基础数据。
“总量考核的基数是历年环境统计(下称环统)数据，但是环统并不是普查，而是抽样得到的，它从排污申报的企业里，挑出前80%，再让这些企业自行填写环境统计调查问卷，环保部门再对其核实。”
但是，该人士强调，第一，除了大型国有企业，绝大多数企业内部没有专门收集排污数据的部门，“你问老总利润多少、交税多少，他能说上来。你问他一年排多少二氧化硫，谁知道啊?”所以往往是“瞎填”。第二，环保部门在审查数据时，也很难核实清楚。
一则排放基数本身准确性待考，二则基准年不固定。环保部门只好强调“淡化基数”这一略显荒诞的说法。批评者认为，以此为前提谈总体减排量，多少带有“空中楼阁”的色彩。
环保部总量司司长刘炳江也曾对媒体说，“回顾环境统计的污染物排放量，‘逢五必升’，钢铁、石化产量翻番但污染物排放量保持不变等不合理现象一直存在。”
中国虽然声称要环境管理“精细化”，但基础数据仍大量空白。例如VOC(挥发性有机物)是PM2.5、臭氧的重要前体物。目前学界强声呼吁，将VOC纳为“十三五”总量考核约束性指标。
但VOC也是基数不清。“VOC连排放量都搞不清楚，哪一年统计了?”王金南告诉记者，目前环境规划院正在做这项研究，将2014年分省的VOC排放量算出来，但也“都是‘算’出来的，不是‘测’出来的。”
关于基数问题，“十三五”也没有很好的解决手段。2015年是“十三五”的基准年，是否又要开启新的轮回，掀起另一场博弈，有待观察。
尴尬三：与达标排放冲突
总量控制削减比例过于宽松，实现总量考核，连最基准的污染物达标排放都难以做到，这同样是总量考核饱受诟病的地方。
王志轩为中国的火力发电行业算了一笔账。“十二五”节能减排规划给电力行业的SO2、NOX的总量指标分别为800万吨、750万吨。
业内公认的是，燃煤电厂在环保上起码应达到行业标准即《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011)。但如果达到此标准，该行业对应的SO2、NOX的年排放量最高值应为367万吨、182万吨。
根据中电联的分析，2014年，全国电力SO2、NOX排放量分别降至620万吨、620万吨左右。
也就是说，总量达标排放其实在鼓励公然的超标排放，其SO2数据是达标排放数值1.69倍,其NOX是达标排放数值的3.41倍。
换句话说，即便全行业提前达到了“十二五”减排目标，但是远远没有实现达标排放。
环保部环境规划院近期一项研究也发现，尽管总量减排任务一直完成顺利，但距离达标排放仍有很大空间。如果主要工业行业都达标排放，SO2、NOX、COD和氨氮排放量还可以在2013年基础上减排55.1%、43.7%、41.5%和30%。
排放标准在中国是一项施行已久的成熟制度，主要行业、污染物都有国家环保行政主管部门发布的国家“污染物排放标准”，限制其工艺、排放浓度等，目前中国现行水污染物排放标准63项，大气固定源污染物排放标准43项。
较之总量减排目标，排放标准的要求更科学、严格。根据《环境保护法》及《大气污染防治法》相关条文，排放标准是依据环境质量标准、技术、经济条件三个要素来制定的。
王志轩认为，制定排放标准时，考虑对环境质量的影响是其先决条件。不论从行政许可看，还是从监管看，排放标准(浓度)的管理都是可以达到总量控制效果的。
但是由于总量考核成为过去十年的主要减排抓手，各地出现“重总量、轻达标”的现象。
杨朝飞告诉记者，企业超标问题还没解决，又搞总量削减，其后果之一便是让地方政府和企业将重心转移到总量考核上，因为能看出政绩。
“我觉得，有环境排放标准，就足可以了。即使在污染严重地区，如果企业都能达标排放，总量也就消减下来了。”杨朝飞说。
一位北京市环保局官员也对媒体称，总量制度和排放标准并列，造成了矛盾，“执行排放标准，污染物排放总量就下降得多些，而按照上级下达的排放总量指标就可以不必达标——这就摧毁了污染控制以排放标准制度为基础的法律基石。”
不仅与达标排放制度相矛盾，一门多政和政出多门同时存在。王志轩用“怎一个乱字了得”来形容火电行业混乱无章的排放管理，这些“管理”包括各级政府部门环境保护综合规划、专项规划，行动计划、规划环评、区域环评、项目环评、排放标准、限期治理、设备淘汰制度、排污收费、排污权有偿使用、环境保护目标责任制、清洁生产审核、总量控制⋯⋯“这不仅极大增加行政成本，而且使企业无所适从。”他说。
“对电力企业的二氧化硫控制要求，重复叠加严重，就好像把不同民族、国家甚至历史时期的衣服穿在同一个人身上一样，不可思议。”王志轩形容，所以怪象频出，比如刚投运的脱硫设备与主机一同被淘汰，再如，刚完成达标排放改造的电厂按新要求又要改造，还如，一个火电企业安装了烟气连续在线监测系统，其数据不被采纳，反而每年要经过多达几十次形形色色、各种名义的现场监督检查。
尴尬四：造成片面减排后果
按照总量考核原则，其控制范围以及污染物种类并非包罗万象，而是抓大放小。虽然这种做法是囿于管理能力有限，但这也是其与环境质量脱钩的重要原因。
“十一五”期间，大气污染物减排的重点是电力行业，火电厂为全国SO2减排贡献约为60%，城镇污水处理厂运营贡献的减排量占全国COD削减量的50%以上。
但是对环境质量影响更大的农村面源污染、非电燃煤锅炉等，却并未纳入减排考核范围。因此在“十二五”期间，随着纳入NOX这一考核指标，大气污染减排重点扩为“三厂一车”，即火电厂、钢铁厂、水泥厂和机动车，在COD和氨氮减排方面，也加入了农业污染源。
王志轩认为，总量减排“抓大放小”，而从“质”上“抓小放大”，导致过分苛求“量大”电力行业，但纵容了其他更具环境危害性的面源污染。
“电力行业是集中排放，排放量虽然大，但由于电源布局分散和高烟囱排放的特点，同样的污染物比分散排放源对环境质量的影响要小得多。而且由于大部分是央企，容易管理，因此在分解目标时，往往对电力行业严上加严，而对其他工业，特别是量大面广的小企业、居民，则是雷声大雨点小。”
他以“十一五”为例说明，2010年与2005年相比，在火电量增长67%的情况下，电力二氧化硫年排放总量下降了374万吨，而全国下降了364万吨(下降任务是255万吨)，也就是说电力一个行业承担并超额完成了全国二氧化硫下降的任务，而电力以外的排放量不降反升。
“十一五”期间，只有针对电力行业，环保总局出台了《二氧化硫总量分配指导意见》，具体规定了每度电的二氧化硫排放量，相比之下，对其他行业管理则宽松得多，特别是COD的指标分配，并未与经济活动强度产生关联，这存在较大争论。
一位不愿透露姓名的专家告诉记者，当他得知“十一五”减排考核目标，并没有具体分配到重点源上时，颇感吃惊。
他说：“美国做第一期二氧化硫总量控制，800多家电厂，每一个排放源用三年的排放量平均值，来核算出分配量，总量目标会具体分解到每家企业排放多少，这都是很清楚的。”
这自然与基数核算不清有关。对于大型央企、污水处理厂等，核算相对清楚，抓起来也容易。对于更广泛的面源、移动源污染，仅统计已是一笔糊涂账，管理更难。
例如，在氮氧化物总排放量中已占到三分之一的机动车，虽纳入“十二五”减排目标，但排放量的计算十分粗放，依据保有量数据和排污系数测算，再考虑仪器、监测造假普遍的现实情况，实打实的减排管理非常难。
涉及到地区分配，由于排放总量控制目标并非“自下而上”确定，因此也很难合理分配。
业内多称，总量目标分解是“拍脑袋”拍出来的。依据环保部公布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》政策解读，“环保部组织了20多位专家，经过两个多月封闭式集中研究讨论”，减排潜力的测算要求“东部地区高于全国平均水平，中部地区与全国平均水平相当，西部地区低于全国平均水平”。
对于这种闭门造车式的分解任务，杨朝飞评价称，虽然看似区别对待，实质还是“一刀切”。因为各地影响环境质量的首要污染物是不同的，“十一五”的两项、“十二五”的四项指标都是要层层分解，要求各地区、各个企业同时削减，这样各地就不能全力以赴地去解决地方特色的首要污染物了，因为资金、物力和行政资源等是有限的。
尴尬五：涉嫌成为数字游戏
一言以蔽之，减排数字是“算”而非“测”出来的，在全国范围的大尺度下，其中可供调整的空间可想而知。
总量减排，依赖于行政分配、考核，其中人为干扰很多，更容易弄虚作假、数字减排，就其制度设计而言，为政府官员提供了寻租空间。
仅就考核方法，细究起来，颇多漏洞。
根据考核细则，在核算排污量时，有三种方法可供选择：监测数据法、物料衡算法、排放系数法。
监测数据法最为精确，就是使用监测仪器对排污浓度实时测量，也是考核细则有优先推荐的方法。但在现实中很少使用。
一位在某央企负责总量核算的工作人员告诉记者：“在线监测看似很简单，就是浓度乘以流量，但是因为在线监测系统很灵活，容易作假，所以总量司一般反倒把物料衡算法作为主流方法。”
物料衡算法的思路是“数量*系数”。以“十一五”期间燃煤电厂为例，其测算公式为，“SO2排放量=燃煤消费量*含硫率*0.8*2*(1-脱硫率)”。
这本身就是一个估算值，在层层估算、合计后，其精确性必然会打折扣。其与监测数据法的不同很明显——一个是算，一个是测。优劣立彰。
2007年前五个月的SO2和COD排放量，同比一降一升。时任环保总局副局长的张力军这样解释，“是总局根据宏观经济发展指标、主要产品产量增加情况、减排措施落实情况，本着‘淡化基数、算清增量和核准减量’的原则，经过缜密测算，估算的结果，是经过集体讨论确定的。”
另外，张力军还强调，这个结果是假设脱硫、城市污水处理厂基本运行良好，且考虑了关闭落后产能得出的结果。
“可实际呢?治污工程偷排、有的关闭企业‘死而复生’时有发生，另外，山西100多个黑砖窑排放的二氧化硫没考虑。”王志轩告诉记者，上世纪90年代中期，他在电力部工作，当时已经要求火电厂装检测仪器。“我们的意见非常清楚，如果装了监测仪器，就必须要用，而且在经过环保部门认可后，监测结果就应当是法定数据。”
他清楚地记得，1996年版本的《火电厂大气污染物排放标准》最后一句话就是：火电厂污染物连续监测装置标准和运行规范，由国务院环境保护行政主管部门会同有关主管部门制定，污染物连续监测装置经认定合格的，其监测数据为法定监测数据。2005年颁布的《污染源自动监控管理办法》，更是明确规定了自动监控系统经环境保护部门检查合格并正常运行的，其数据作为环境保护部门进行排污申报核定、排污许可证发放、总量控制、环境统计、排污费征收和现场环境执法等环境监督管理的依据。
“我们就怕花了那么多钱，最后排放量还要重新靠算。”王志轩说。
然而，上世纪90年代早已安装上的在线监测系统，到今天依然无法计算排放总量的数据来源。
“这里有个问题，就是对仪器是否检查合格并正常运行的认定。”中电联在2014年的调研中，386家电厂反馈调查表中，监测数据作为排污收费依据占89.6%。但绝大多数的电厂的排放总量核算采用的是物料衡算。“但这又有一个问题，监测仪器是经过环保部门认可的，如果存在问题应当加强管理，而且别的国家可以做到用监测仪器计量排放量为什么我们不能做到?监测数据可以作为排污收费用，为什么不能作为总量核算用?”
张力军也承认，虽然应优先使用监测数据，但实际上均采用物料衡算数据，因为监测数据存在问题，“如新建火电厂验收时脱硫效率高达98%。”此数字明显高得不合理。
“咱们国家政府和企业之间的关系很微妙，彼此不信任。美国的算法很简单，就是浓度乘以流量。”前述央企人士无奈总结，“咱们国家就不太一样了。我下去检查，企业反映，政府极其不信任企业，基本不给反驳和争辩机会。确实企业有时候的做法⋯⋯经济至上吧。”
由于大量的数据靠“核算”得出，其间可调整的空间可想而知。前述央企人士告诉记者，现在总量考核是“两条腿”走路，对地方政府和8家央企分开考核。
例如，对某央企在某省的企业，会考核两次，由该央企总部和该省环保部门分开考核，往往数据不一致。“比如今年，对于北京市来说，这个锅炉你不给我核的高一些，北京市就完不成指标了。”
“我们下面公司的脱硫效率，在地方能核到百分之八九十，但环保部考核我们的时候，大概也就百分之五六十。”前述央企人士称。
各省、督查中心和环保部门的总量办的三套数据不统一，三方彼此意见很大，对计算方法存分歧。对此，张力军曾举过一个例子说明，2007年上半年COD排放量，各地上报数据汇总后，是下降4.7%，督查中心核查后报出的数据是下降3.7%，而环保总局核算后为全国增加0.24%。全国二氧化硫排放量，各地上报数据为下降6.2%，督查中心数据为下降3.8%，总局核算后是下降0.88%。
另一位参与过电力行业总量核算的人士告诉记者，“这完全取决于最后核算的那个人，想怎么说，当下，还要看两边怎么谈判。”
例如，某电厂去年运行了5000小时，今年效益不好，只运行了3000小时，减幅太大，如实上报，会压缩今后的减排空间。“管理部门希望你逐步下减，波动不能太大。”
有些情况下，校核数据，并非出于作假目的。每个企业上报来的数据五花八门，加之环保部门每年调整核算方法，因此在数据处理上，普遍会多次“校核”，数据失真在所难免。
总量控制实施十年，问题已然显现，接下来是如何面对总量考核。
