“垃圾焚烧发电项目前期论证审批程序复杂，涉及到41个单位，其中省级主管部门8个，市、区、镇和村等单位33个，盖了200多个公章，要想使PPP项目迅速落地，需要牵头部门协调政府内部审批，还需要多部门支持配合。”益阳市住建局副调研员张习明表示。
PPP推行虽有一年多，不少地方政府在PPP操作上仍未有太多经验，不知从何下手。益阳垃圾焚烧项目也经历了一个曲折的过程，从原来地方政府熟悉的“招商引资”的模式，引入战略投资者协商了20个月未果后，才转成PPP。
PPP模式通过公开招投标，引进社会资本，将垃圾处理服务费投标报价相比上限下浮了28%。经过12个月较快的前期审批，该项目2015年年初开始动工，2016年竣工投产。
从招商引资到PPP
2011年5月，益阳市政府批准筹建生活垃圾焚烧发电项目，随即展开选址、调研、编制可研报告等工作。2011年12月，益阳市政府按照招商引资的方式，引进大型工业项目战略投资者。
该投资者为首次涉足垃圾焚烧处理行业，而且选择的垃圾焚烧工艺技术，与益阳市政府初定的报告不同。此后，经过20个月的协商，双方合作未有实质性进展，最终于2013年8月份解除了合作关系。
有咨询机构人士对21世纪经济报道记者表示，招商引资为地方政府熟悉的模式，投资者的选取有一定的随机性，竞争机制不充分，长官意志比较明显。
2013年9月份，益阳市政府常务会议上，批准通过了以PPP模式推进的该项目的招标文件和实施方案。两个月后，在八家机构参与的公开招标中，光大国际被确定为项目投资者。2014年1月份，与社会资本签订了特许经营协议，社会资本投资3.72亿元，政府配套投资1.29亿元。
项目投资招标时，根据国家相关排放标准，测算出垃圾处理服务费单价为68.14元/吨，招标时规定该费用上限为70元/吨。光大国际提高了烟气污染物的排放标准，垃圾处理服务费的报价为50元/吨，比上限降低了28%。
张习明表示，项目建设标准提高了，垃圾处理服务费单价降低了，这是引入充分竞争、采取公开招标方式带来的效果。
光大环保能源(益阳)有限公司总经理袁泉对21世纪经济报道记者表示，垃圾焚烧项目的利润率大致在8%左右，该项目基本能达到。之所以提高排放标准，也是国企社会责任的体现。
审批繁琐需多部门配合
该项目前期论证审批花了12个月时间，2015年元月开挖桩基，预计年底能完成主体工程，2016年竣工投产。
垃圾焚烧发电项目，前期论证审批花12个月，这个进度已算比较快。据张习明介绍，除了技术咨询设计等单位外，前期工作涉及到的工作单位41个，其中省级主管部门8个，市、区、镇(街道办事处)和村等单位33个，盖了200多个公章。
张习明指出，政府需以实际行动来支持项目前期准备工作，需要有牵头单位负责协调相关部门单位之间互相前置、推诿扯皮的问题。同时，垃圾焚烧作为公益项目，也需要政府在推进项目的同时，把握其中关键节点。
